媒體內容共管架構的必要性／台灣媒體觀察教育基金會董事長 管中祥

一、自律非個體，而是集體。

二、相關法規應強制媒體業者加入同業公會，保障業者權益，發揮集體自律。

三、媒體執照審議、結構改革應納入公民參與機制。

四、媒體內部應設立公評人，加強公眾參與。

論媒體內容共管架構之必要／台灣新聞記者協會會長 莊豐嘉

所謂媒體內容共管（co-regulation）架構的論述之所以會產生，一方面是對於行政權獨大可能造成危害媒體新聞自由的疑慮，而在目前媒體自律又無由產生良效的情況下，加入公民參與的概念；希望一方面能平衡行政權的壓制，一方面約制媒體的肆無忌憚。

更直接的說，此一媒體內容共管架構，就是公民對政府與媒體兩者都不信任下的產物。

政府單位目前有通訊委員會（NCC）的獨立機構，握有相當大的權力，除了罰款之外，甚至必要時可以取消媒體執照，照理說，應該可以讓媒體知所節制。但是，實際的情況並不如預期，因為媒體運作有許多模糊的空間，作為行政機關，不可能樣樣干預，樣樣指導。

此外，NCC的運作有時也充滿爭議，例如前一陣子的瑤瑤事件，被批評為保守主義復活。道德標準突然高懸在媒體製作者心中最高的位置，對媒體發展的影響為何？更重要的是，NCC所以會就此案進行調查，不就是接到公民的申訴嗎？

社會的保守與開放力量，一時之間很難說誰對誰錯，但如果這是社會現實，將這兩種截然不同的力量引進共管架構，會讓問題有解決的機會？還是讓問題更複雜？會不會只是將爭議轉換一個戰場？以至於治絲益棼？

所謂共管，從時間軸分判，可以分為事前與事後。基本上，兩者應該都有公民參與的空間，例如，事前將製播過程透明化，讓公民可以參與其中，提供意見。事後的機制，則著重在對節目內容的批判及懲罰。但除了時間向度，還必須考量媒體內容及製播過程的類別因素等影響。如果兩者兼具，則兩者所佔比例為何才洽當？

公民能夠參與的程度，以及媒體內容類型為何，都關係到公民參與內容共管的可行性。例如公視有話好說的談話性節目，計畫讓幕後的討論過程公開化，甚至公民有機會到現場旁觀製播過程；這種節目的屬性或許十分適合，但是強調時效性的新聞節目，能夠完全比照嗎？

事後的共管機制，相對單純，只要將審議成員加入公民代表即可。但爭議未必就比較少。例如，公民參與的代表為何? 如何產生? 參與的方式和機制為何?

因此而產生的結論，就會比較容易讓大眾信服？這種社會學的假設，都有賴實際運作的實證效果，才能知道真正的答案。

再者，從共管的範圍而言，是否設定在傳統的電視及平面媒體?

網路媒體是否也在共管之列?以自由市場的角度觀之，前兩項傳統媒體均已遭受網路興起的強大威脅，方興未艾的是網路對視聽大眾的影響，因此，是否也該未雨綢繆?　而網路媒體複雜度更遠甚於傳統媒體，這樣的共管架構能更勝任嗎？

但無論如何，嘗試將公民納入媒體內容共管的架構之中，仍是值得探討和嘗試的方向。更積極的看，從目前網路概念已進化到WEB 3.0的情況下，公民對媒體的內容是否有更寬廣的選擇和參與空間，已令人高度期待；未來，公民和政府、媒體的三角關係該如何建立良善的回饋機制，促進媒體的公益角色？這些都是制定媒體政策及從事媒體工作者，不能迴避的趨勢。

但必須強調的是，在法律、自律及他律的三角架構下進行討論，往往忽略了記者的主體性，這也是台灣媒體發展的一個可悲的現象。在資本極大化，而人才供多於求，且差異性不大的情況下，某種意義上，台灣的新聞自由是歸屬於媒體老闆的，記者這一行業，愈來愈喪失能動性和主動性，以致於無法在自律的作為中，扮演重要的角色。

如果能夠讓記者的第一線角色就發揮應有的自律功能，則公民對於媒體的疑慮應該會降低許多，政府想要伸入媒體的權力之手也將收斂不少。

坦言之，在社會整體素質發展到一定階段時，公民參與在理論及實務上，均具有可行性，尤其媒體與大眾生活息息相關，讓公民參與內容的共管架構，應該是時機成熟，水到渠成。可以說，已經不是必要與否的問題，而是如何設計一個完善的機制，建立具公信力的運作慣例。

先進國家的國情未必盡然與台灣相符，因此在參考之餘，仍需要縝密的討論與設計，方能提出令各方信服的辦法。

通傳會的電視管理政策：對私有化媒體如何實踐公共利益的想像-電視問責管理篇／國家通訊傳播委員會委員 鍾起惠

壹、前言

「私有化的公共利益」(privatizing public interest) 是當代媒體政策管理者最嚴肅的議題之一(Freedman, 2008)，這是晚近以來許多媒體政策學者嚴正的呼籲。針對此一概念的具體實踐，是指涉如何透過政策工具的管理，來達成私有化媒體遂行公共利益的事實。當然此一議題的嚴肅性與緊迫性必須被正視的前題，恰恰乎是當代商業媒體，已經逸出它擔負公共責任的角色，針對此一現象無須究責失去社會責任範域的媒體，更該檢討的或許是20世紀80 年代以降的新自由主義媒體去管制化的政策，已經走到必須改弦更張的時候了。

L. A. Brainard(2004)在《電視：去管制化的限制》一書中，直陳美國政府的去管制化政策是徹底失敗的電視政策。美國新任的法規與管制改革委員會首長C. R. Sunstein在其早年著作中也指出，如果去管制化政策是良好功能市場運作的經濟規模，那麼電視場域的實踐，卻恰恰實踐出阻礙深思熟慮民主發展的弔詭現象，Sunstein並提出試圖調和如何透過政策工具讓私有媒介者實踐公共利益的第三條道路(Sunstein, 1999)。

在上述媒體政策學者為21世紀的廣電媒體紛紛提出可能的解套作為時，吾人仍然需要回顧晚近以來的電視與科技變遷、產業結構與政治動態學形成電視政策困境的論述焦點，如何逐步走向讓當今的電視深陷其中而難以自拔的境地，它們是：

一、電視管制範疇的困難性：通訊傳播科技的跨界發展，讓電視（或通信）的主體位置消失，傳統上對結構（市場）管制與內容管制的二分管制模式，失去聚焦性。

二、管制障礙門檻條件提高：針對市場範疇與規模經濟的界定越來越模糊，電視主體性角色的失焦，乃至於科技匯流的速度，均超過政策工具修訂的速度，政策工具遠落後於科技先行的思維，遂使得任何的管制，均成為妨礙產業匯流的代名詞，並直接導致任何出台的管制政策，需要支付的管制門檻條件及成本均更高，以致減緩管制的效率。

三、政府的管制態度：當傳播科技的消費與通傳匯流的趨勢，被視為「進步」或「國家競爭力」的流行觀點時，政府的管制態度導向對市場友善(market-friendly regulator)的方向擺盪，並形成友善於市場或對現行業者友善的政策，進而視任何對業者的監理，是一種「不友善」的市場管理。

四、政府管制合法性主體位置的威脅：此一威脅來自外在環境，例如保護本土產業vs. 全球競爭的影視內容、個體言論自由保護vs. 群體言論自由的限縮、國家vs. 族群認同的糾結，這迫使媒體政策的管理機關，也受到角色混亂與如何定位的議題。

上述針對管制主體性與範疇界定的議題，相當程度增加政府管制機關的難度與高度。「第三條路」的提出，意即對私有媒體課責的路線，是原來各種攸關媒體管制理論中的調和觀點。早於本世紀初始此一主張正方興未艾，歷經2008年由美國為首，所引發的全球金融海嘯風暴，從金融產業延燒至各產業領域的現象，遂使得各國政府不得不更積極的面對公司治理的議題，思索私有化媒體如何實踐公共利益，並能創造與建構這種媒體內部治理的政策管理工具，正是通傳會目前努力的方向。

貳、電視問責

半世紀以來，西方傳播媒體的主流觀點，一直是寄望於媒體自律的精神來達成其社會責任的角色。但是80年代廣電媒體去管制化的風潮，帶出了政策管理的議題，而在市場結構管理漸次上軌道後，目前的政策管理議題，又擺盪到監理的階段。例如英國Ofcom的監理精神，即在實踐政策對市場與內容的軟性碰觸（soft & light），意即電視內容的工作者，一方面清楚自己的責任與可能的限制，另方面又能維持其專業自主及獨立的判斷。電視問責管理的研究議題，正是如何在兩端取得平衡點的議題。

以通傳會衛星廣播電視法修正案為例，本修正案最大的特色，就是要建立頻道經營者的「問責制度」（accountability system）。問責的基本精神，是透過政策工具的設計，營造頻道經營者對自己負責與對公眾負責的經營環境。媒體社會責任的落實，依賴「自律」、「他律」與「法律」三律的共管。「法律」是對不自律，也不接受他律者的最後手段。對於接受自律、他律，願意負責的頻道經營者而言，法律不是限制，反而恰恰是保障與促進新聞自由的必要手段。從本修正案的精神而言，自律或他律的問責先行，只有在自律、他律不發生防弊補偏的作用時，法律的問責才會發揮作用，以確保問責機制能夠正常運作。

參、電視問責管理的層次與種類

（一）內部問責(internal MAS)：指涉電視台內部控管流程、內容製播審核確認，以及節目播出後果的自我檢視（例如觀眾或倫理委員會）等組織架構與程序。通傳會衛廣法修正案(§2、§8、§9、§17)均是屬於此一部分的問責實踐，其意義著重媒體自律管制 (self-regulation)。
（二）外部問責(external MAS)：指涉個別電視台之外的公會團體或公民組織，例如衛星電視商業同業公會、媒體觀察基金會、媒體改造學社、消費者／觀眾組織等。通傳會衛廣法修正草案(§19)引進產業協會或公民團體代表的外部力量，其意義強調產業自律與協作管制(co-regulation)的雙重問責框架設計。

（三）協作問責(cooperative MAS)：指涉管理機關與外部問責組織協力監督媒介表現的組織。通傳會於今年啟動民眾對傳播內容申訴的（網路）通道，以及推廣民眾申訴意識的作法，其意義在發揮協作管制對媒體自律影響的可能性。

肆、公共參與的電視問責管理：倫理委員會

觀眾與社會才是電視台的主體，因此必須建構一個以觀眾立場思考的電視台內部機制或部門，以回應觀眾的意見，此即公共參與電視問責的重要精神。南韓、日本及歐盟國家在電視台內部，均設有回應社會的觀眾或倫理委員會，在此一場域中，是電視台內部問責引進外部問責的平台，也是電視台內部成員自我學習或辯護、教育的場域。通傳會衛廣法修正草案（§17）特別要求製播新聞之頻道，需要獨立受理觀眾有關內容正確、平衡及品味之申訴，並將倫理委員會之具體報告公開，即是要建構與啟動其內部問責到外部問責的一套程序性作法。


《參考書目》

Brainard, L. A. (2004). Television : The limits of deregulation. London: Lynne Rienner Publishers.
Freedman, D. (2008). The politics of media policy. UK: Polity Press.
Sunstein, C. R.(1999). Private broadcasters and the public interest : Notes toward a third way, in Chicago John M. Olin Law & Economics working paper, No. 65.

從過去新聞局到現在的NCC，我國的傳媒主管機關一直握有對不當內容的裁罰權力。不論裁罰的根據是少數行政長官對公序良俗的堅持，或是藉專家學者的共議作出裁判，其運作機制從來不能免除干預言論自由的批評，不只業者不服氣，持不同理念的公眾也未必認同，原因一面在裁決權力收束在少數人之手，一面是法令的空白與模糊。而內容裁罰的結果若還作為撤照依據，難免引發物議。

相較之下，歐美國家採行已久的政府、產業、民間社會的三方共管架構，似是可行的辦法。目前我國的衛星廣播事業已有同業公會通過節目與新聞自律條款，但相關法令並未調整而能賦予足夠的權能，而公民社會的多重意見也難以制度化地參與其中。產業自律在內容管制架構中的位階為何？自律機制運作的制度性與物質性依據該如何設計？公民社會對媒體內容的異見如何有效傳達並發揮約束作用，使收視率不再是廣電媒體經營上的唯一考量？公民社會的代表性如何確定？而主管機關該如何促成產製與消費端意見的整合，並推動相關共識的落實？這些困惑有賴在這一場次中的與會者討論，提出可能的解方。