從通訊傳播主管機關的定位談數位匯流的產業政策／中研院法研所籌備處研究員 劉孔中

一、依據憲法及憲法條文強調其「依法獨立行使職權」的國家機關
．司法院
．考試院
．監察院（80年）

二、社會共識期待賦予高度獨立行使職權的國家機關
．檢察官
．檢察總長
．主計處
．主計長
．中選會
．中央銀行

三、依據法律規定強調其「依法獨立行使職權」的國家機關
．82年成立公平交易委員會（公平會）
．93年成立金融監督管理委員會（金管會）
．民進黨執政時代行政院提出「中央政府機關組織基準法草案」，僅提描述性地到「機關依其權限及職掌之性質，應獨立超然行使職權，不受上級機關之指揮監督者，其組織以法律定之。」
．當時國民黨為多數的立法院為抗拒「少數政府」，提出所謂「獨立機關」上位概念，並加碼將之定義為：「指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」試圖在行政院之下創造可以不受其指揮監督的機關。

四、中央行政機關組織基準法及變調
．93年6月23日公布施行中央行政機關組織基準法款定義「獨立機關」為：「指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」
．第21條規定：「獨立機關之首長、副首長及其合議制之成員，由一級機關首長提名經立法院同意後任命之，具有同一黨籍者不得超過一定比例。」
．民進黨的行政院不甘就範，於94年公布「獨立機關與行政院關係運作說明」
．95年成立的國家通訊傳播委員會（通傳會）

五、獨立機關與行政院關係運作說明（95年修正）
．行政院於95年10月31日修正「獨立機關與行政院關係運作說明」
．1、獨立行使職權之意旨，依據司法院釋字第613號解釋，僅指在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間。故僅限於具體個案決定有所謂獨立行使職權可言，不包括政策決定領域。
．2、獨立機關依據法律主管之業務應以裁決性、調查性或管制性為主，不負責施政政策、產業輔導或獎勵等業務，若裁決性、調查性或管制性之個案決定涉及施政政策領域時，仍應與行政院各主管部會協調溝通，並接受行政院之政策決定。

六、都是「運作說明」惹的禍
．此項沒有法律依據、照理說也沒有法律效力，而且完全欠缺國際制度比較及學理依據的「運作說明」，立即導致行政院與金管會、通傳會許多職權衝突。
．在去年政黨輪替後，國民黨在行政立法全面獲勝，行政院及立法院本理應該攜手共同擘化中央政府機關的合理組織。行政院方面應該回歸基準法，依據行政一體的原則恢復與金管會及通傳會的正常關係。然而行政院幕僚惰性與慣性使然，政府繼續以「運作說明」來理解通傳會與金管會，並作為行政院組織再造的指導原則

七、都是「運作說明」惹的禍
．行政院一方面在目睹第二屆通傳會完全自行其是、退縮自閉（被譏為No Communication Commission）時，忌憚其為「獨立機關」而束手無策
．而另一方面當金管會陳沖主委因為不願意金融政策權被剝奪而強力抗拒被歸類為獨立機關時，卻又技術性地引用第21條（獨立機關之首長、副首長及其合議制之成員，均由行政院長提名經立法院同意後任命）的規定，以金管會成員未經立法院同意為由，認定其不是「獨立機關」
．形成明顯的矛盾，無法對外說明。

八、研究議題
．獨立之意義
．委員產生之方式
．任期如何保障
．主任委員如何產生
．與行政院之上下關係
．與其他行政機關之橫向關係（工作協調）
．職掌範圍（是否限於監理或可兼及政策規劃）
．救濟程序
．預算來源

九、獨立的意義
．各國所重視的「獨立」是指在「職權行使上的獨立」，而不是指「組織上的獨立」，因此並不是一定要在組織上獨立於行政機關、上級機關或特定部會，才算是獨立機關。
．中央行政機關組織基準法第3條第2款將「獨立機關」定義為：「指依據法律獨立行使職權」。
．在通訊傳播領域，因為世界貿易組織1996年「參考文件（Reference Paper）」要求電信管制機關必須與被管制之電信業者分離、獨立，以免「球員兼裁判」，所以各國紛紛設立「獨立機關」，然而其獨立性的要求是有其特定針對性，並不適合於作為國人理解「獨立機關」的一般準則。

十、獨立行使職權機關的組織型態 —法律主體、層級
．各國
獨立行使職權機關依據其主體、層級不同，可略分為：
-私法性質之團體，如英國Ofcom及FSA。
-部會以下的總署，如德國聯邦卡特爾署及網路署。
-部會以下的局，如英國OFT、新加坡IDA與MDA。
-部會級的行政委員會，美國FTC、FCC、SEC、CFTC 。

十一、獨立機關的組織型態—法律主體、層級
．我國
-目前我國獨立機關依據中央行政機關組織基準法第32條（將獨立機關相當二級機關）採取美國模式的部會級委員會，在可以預見的未來似乎並沒有變更的必要與可能。
．建議
-獨立行使職權機關並非一種絕對概念，各獨立行使職權機關都有不同的管制事務及歷史背景，因此不需要長得一模一樣。

十二、獨立行使職權機關的組織型態—運作
．各國
-各國獨立行使職權機關雖然在名稱或形式上不一定是「委員會」，或是雖然使用首長制的名稱（例如局長或署長），但是其運作的實際情況都是以合議制為主，而非首長制式的一人獨斷決行。

十三、獨立行使職權機關的組織型態—運作
．我國
-中央行政機關組織基準法第3條第2款將「獨立機關」定義為「不受其他機關指揮監督之合議制機關」，符合世界潮流。
．建議
-獨立機關維持委員會制，不採首長制，以維持決定的專業多元與周延。

十四、獨立行使職權機關的組織型態—主任委員產生及委員任期保障
．各國合議制的獨立機關，對外代表均是採取任命制。
．合議制獨立機關之成員是否應該具有任期保障制度，各國在各機關的作法都不同。美國上述四個委員會因為委員的任命反應其政黨政治，故保障其委員的任期。
．建議
-我國合議制獨立機關的主任委員應該由行政院長任命，而非委員互相推選，以維持其行政機關的本質，俾其內部之領導與和諧運作。
-我國合議制的獨立機關既然主要師法美國，就應保障其委員的任期，行政院長不得任意將其無限期停職或撤職。

十五、獨立機關之行政機關性質
．各國的獨立機關除了像是英國Ofcom、FSA的私法化組織外，其仍具有行政機關性質，與其他行政機關之間有協力義務。
-各國獨立機關普遍有與其他機關
-簽訂備忘錄（例如英國FSA與財政部及英格蘭銀行簽訂備忘錄，就金融穩定之工作相互配合）。
-參加任務小組，相互分工合作（例如根據美國總統Executive Order 12631 指令，SEC主席與財政部長、聯準會主席、CFTC主席必須加入Working Group on Financial Markets ）。
．我國基於五權分力的憲法架構及司法院大法官會議第613號解釋的「行政一體」，獨立機關應該也是具有行政機關之性質。

十六、以「行政委員會」取代「獨立機關」
．摘除前述「運作說明」這個白內障，回歸基準法。
．跳脫「獨立機關」的謬思，放棄基準法使用的「獨立機關」一詞，因為：
．獨立行使職權的機關比比皆是，甚至應該是各級行政機關的運作通則，在基準法並沒有特別創設「獨立機關」的必要。
．「獨立機關」給人其必須獨立於行政院之外、否則不獨立的錯覺，實則不然，在五權分立的憲政實務下，其仍然是屬於行政權的二級機關，當然應該向行政院負責、有政策制定權、與其他行政機關間亦有相互協助的忠誠義務。
．建議參考美國的通用術語Executive Commission，優點是「委員會」一詞彰顯其合議制的本質，「行政」二字明白點出其仍然是行政機關的屬性，而不是不食人間煙火的準司法機關

十七、獨立行使職權機關的職掌—政策與監理
．各國獨立行使職權機關都有政策制定與監理之職掌，例如美國FCC設政策規劃辦公室、英國公平交易局設政策與策略處。
．各國各獨立行使職權機關之政策的意涵可分為：
-教育性、倡議性，例如向政府及企業提出建議。
-規劃性、執法性或施政性。
．各國各獨立行使職權機關之政策的法律效果可分為：
-有依據法律而具有拘束力。
-行政機關行政作為的一種表現。

十八、獨立行使職權機關的職掌—政策與監理
．我國「獨立機關與行政院關係運作說明」指出「獨立行使職權僅限於具體個案決定，不包括政策決定領域。獨立機關依據法律主管之業務應以裁決性、調查性或管制性為主」、監理可以與政策制訂判然劃分、獨立機關享有政策制訂權就會有損獨立性的說法，自始不能成立。
．我國獨立機關原本就享有政策制定與監理之職掌，未來也應該如此。

十九、獨立行使職權機關的職掌—執法與主管特定產業
．各國競爭法、通訊傳播及金融領域的獨立行使職權機關可以分為二大類型
-執法性質：不涉及主管特定產業，所以亦不掌理特定產業之產業政策。例如美國FTC、英國OFT、德國聯邦卡特爾署、我國公平會。
-涉及主管特定產業：例如美國FCC、SEC、CFTC 、德國聯邦網路署、英國Ofcom與FSA、新加坡IDA與MDA 、我國通傳會與金管會。

二十、主管特定產業的獨立行使職權機關掌理特定產業之產業政策不妨礙其獨立性
．新加坡IDA及MDA，不僅掌理產業政策，更積極、直接從事產業活動以推動相關產業。
．美國FCC不僅促進中小企業、弱勢團體、婦女團體等族群獲取經營電信服務之機會，並且研究經濟、商業、市場與網際網路政策。
．美國SEC及英國FSA負責增加金融市場之健全、效率、秩序與競爭力、保護投資人之信心。

二十一、主管特定產業的獨立機關掌理特定產業之產業政策不妨礙其獨立性
．「獨立機關與行政院關係運作說明」所謂獨立機關一律「不負責施政政策、產業輔導或獎勵等業務」是欠缺制度比較基礎及法理依據的錯誤命題。
．如果主管特定產業的獨立行使職權機關不知道該產業未來的發展遠景及方向，如何能確保其管制的結果不是傷害產業的發展？特別是在面臨此次全球前所未見經濟蕭條的時代，管制者與被管制者似乎應該形成夥伴關係，共同找出產業的新出路。

二十二、獨立行使職權機關成員在政黨政治下的正當性
．美國前述討論的四種委員會都反應美國兩黨政治的實況，因 此允許總統推薦超過委員總數二分之一，但是同時確保反對黨最少席位的規定。
．德國聯邦卡特爾署的層級為常任文官主導，其成員應該沒有政黨政治的考量；
．德國聯邦網路署因為涉及民主國家的重要法益，故其署長及副署長的任命有政黨政治的考量。
．英國將Ofcom及FSA以私法化組織組成，其成員並沒有政黨政治的考量（至少在法規範面上）。

二十三、獨立行使職權機關成員在政黨政治下的正當性
．基於我國自第七屆立法委員改選後已經形成幾乎不可逆轉的兩黨政治，以及為反對黨保留參與獨立機關運作之機會
．建議
-採取美國模式任命獨立機關之委員，允許行政院長可以任命執政黨推薦之委員超過獨立機關委員總數二分之一（至於是否具有該黨黨籍並不重要），並任命主任委員，同時確保反對黨可以推薦的最少席位。
-換言之，主任委員之身分應該是沒有任期保障，行政院長可以隨時任免主任委員，如同美國總統可以隨時經參議院同意而更換CFTC主席。

二十四、主管特定產業獨立行使職權機關的預算來源
．各國
-採取國家預算形式：德國聯邦網路署、美國SEC及CFTC。
-利用產業收取的規費自給自足：美國FCC、英國Ofcom與FSA、新加坡IDA與MDA。
．我國
-通傳會及金管會已採取部分的自給自足預算形式
．建議
-主管特定產業的獨立機關（即通傳會與金管會）採取自給自足預算形式。
二十五、獨立行使職權機關的救濟程序
．各國
-新加坡：原則上只允許行政機關內部間的救濟。
-美國：允許行政機關內部間的救濟以及向聯邦巡迴上訴法院訴訟。
-德國聯邦卡特爾署及網路署：沒有訴願程序，直接向邦高等法院或行政法院起訴。
-英國：由競爭上訴法庭審理不服OFT及CC決定的案件。

二十六、行政委員會的救濟程序
．我國
-獨立機關之訴願，現經最高行政法院之統一解釋後是由其上級機關行政院辦理。
．建議
-國內多數學說主張行政院不得辦理獨立機關之訴願，以免有違其專業及獨立性，本研究建議採納之。

二十七、行政委員會如何兼顧效率
．行政委員會改造成成兼具準司法機關功能
．一般案件由業務單位決行，不服業務單位決行結果，向行政委員會訴願，不服行政委員會訴願決定者，再直接向高等行政院提起訴訟。
．委員會僅負責處理訴願案件、制訂重大政策與法規命令

二十八、數位匯流的產業政策
．解除管制，增加消費者選擇
以衛廣法修正草案為例
以有廣法為例：資費及經營區
．鼓勵投資與競爭
保障既有投資
解除外資管制
解除特許管制

二十九、數位匯流的產業政策
．業者主導
水平發展或垂直整合
技術中立：以WBA為例
．強調效率與市場機制
．救濟市場失靈：數位落差、多元文化、弱勢保障

媒體內容共管架構的必要性／台灣媒體觀察教育基金會董事長 管中祥

一、自律非個體，而是集體。

二、相關法規應強制媒體業者加入同業公會，保障業者權益，發揮集體自律。

三、媒體執照審議、結構改革應納入公民參與機制。

四、媒體內部應設立公評人，加強公眾參與。

論NCC如何有所為-重大媒體交易 不容私相授受／中正大學電訊傳播研究所副教授 羅世宏

ＮＣＣ近日決議將針對旺旺集團負責人蔡衍明購買三中媒體一案，
召開聽證會，筆者在此表示高度肯定之意，並呼籲ＮＣＣ對此重大媒體股權轉讓交易，應嚴予把關，勿急於許可；而且聽證會必須公諸大眾以昭公信，為往後類似案件建立典範，以期有助於媒體自由市場之健全多元。

第一，資訊公開／公眾聽證監督：重大媒體股權交易／併購案，不容資本家之間私相授受，而應是公共事務，理應該接受公開監督與檢驗。以美國ＦＣＣ為例，ＦＣＣ處理像中廣、中視這麼重大的股權交易／執照轉移案，必有專屬網頁（例如：www.fcc.gov/transaction/mergerorderschron.html）及公開聽證過程，提供相關法令、公文，並且開放至少九十天到一八○天公開接受各造利害攸關者表達意見，在過程中隨時更新相關資料，行政准駁決定完成後也保存這些紀錄，並由每一位委員提出意見書。

第二，態度審慎，不應急於許可：ＦＣＣ審議重大媒體股權交易／併購案，由於茲事體大，通常不急促做出許可之決定，除非確認此案無損或有利於公共利益。在程序上，除接受購併業者的資料及聽取其報告外，也會廣徵其他競爭業者、公民團體意見，並召開公聽會釐清疑問。因此重大購併案審查通常都曠日費時，例如ＡＯＬ與Time-Warner購併案，二○○○年二月十一日提出申請，隔年一月十一日才通過，審查期為三三四天；Sirius衛星廣播公司購併ＸＭ衛星廣播公司的案子，更長達四一二天。

而ＦＣＣ在通過這些爭議案件時，也會對業者附加諸多條件，確保企業合併後會力行其所承諾的公共利益。ＦＣＣ要求新經營者Sirius承諾三年不調漲費率、保留十二個頻道（約佔其頻道容量的百分之八）播放少數民族與非商業用途節目，允許用戶自由選擇計價單頻單買，並同意支付先前裁定的違規罰金一千九百七十萬美元。

因此，建議ＮＣＣ比照辦理，除非確信重大媒體股權交易／併購案無損或有利於公共利益，否則不得輕率許可；若無法確信無損或有利於公共利益時，應無限期懸置此案，或可以重新啟動聽證／審查過程，聽證與審查程序並無次數限制。

第三，媒體股權交易與一般股權交易性質殊異，標準應更嚴格：歐盟對於媒體併購、合資企業歷來均有比較嚴格的規範，目的在避免媒體過度集中化，減損媒體觀點與內容的多樣性，威脅歐盟各國自豪與珍視的民主人權價值。在一九八九至一九九九的十年之間，歐盟審理的五十件涉及媒體部門併購案或合資案中，大部分核准，只有八件被否決；但此否決比例，與一般非涉及媒體部門的併購案相較（同期間有一一○四件併購案，只有十一件未通過，約當百分之一），不可謂不高。換句話說，歐盟對於涉及媒體部門的併購或合資案，採取了比較嚴格的審查標準。

第四，ＮＣＣ應重視並維護媒體多樣性：應建立媒體多樣性指標，定期監測台灣的媒體多樣性狀況是否持續惡化，調整監理管制作為，不應陷入形式主義，放任或甚至縱容形式外觀雖不違法、但實質不合法的重大媒體股權交易遊戲，並且應該提出維護或提升媒體多樣性的有效政策。基於此，對於重大媒體股權交易嚴格把關，是媒體主管機關的基本職責，但只是被動把關還不夠，提出維護或提升媒體多樣性的有效政策是ＮＣＣ更重要與根本的職責所在。

獨立機關的道路─管制哲學與策略／國家通訊傳播委員會委員 翁曉玲

國家通訊傳播委員會（NCC）自民國95年成立至今已逾三年。作為我國第一個在人事任用上與組織法上相當程度獨立於行政院的獨立機關，NCC的成立不僅只是因應通傳產業匯流下所生產物，更是我國師法世界先進國家就維護自由民主制度和言論自由所設計的獨立通訊傳播監理制度。然而，NCC獨立機關的設置與運作並非如預期的順利，在運作初始的前兩年可謂風波不斷、舉步維艱。第一屆委員會經歷了重重的政治威嚇，從挑戰組織上的不合憲到質疑委員們公器私用、瀆職辦案，獨立機關一開始即走的跌跌撞撞，但第一屆委員會堅持獨立行使職權的精神，在制度上與實質上排除來自於上級機關與政黨政治之不當干預，其所樹立的獨立超然的形象，至今令人印象深刻。第二屆委員會自去年8月就任以來，雖然少了政治上的阻力，但來自於商業團體龐大的壓力，則又是另一項不同的問題與挑戰。

不過，無論是面對何等政治、商業或是部分民意的壓力，個人認為，NCC應是站在國家、憲法的高度，秉持著獨立、負責、平衡的監理理念，去觀察、扶助與導正通訊傳播產業，並以追求通傳產業公平的競爭秩序、維護公眾收視聽權益和健全多元、普及、優質的通傳近用環境為目標。
具體而言，個人認為『獨立』、『負責』、『平衡』的監理理念應具有以下的內涵：

1、獨立

「獨立」行政機關究竟是要獨立於誰？從語意上來看，獨立行政機關應並非係指獨立於司法機關或是立法機關而言，而應係指獨立於在行政權層層節制之下，受其指揮監督的行政組織，簡言之，其所要獨立的對象，正是行政權本身，此不論從美國或英國的經驗中均可佐證。雖然隨著一國的憲政體制是屬內閣制或是總統制的不同，獨立機關所要「獨立」的對象範圍容有細論之餘地，但具體來說，無論是在哪一種體制下，獨立行政機關真正的意涵，其實就是要獨立於當下的執政勢力之外，亦即不受執政勢力所直接控制或可深入影響，簡單來說，就是「與政治保持一定的距離」或是「去政治化」（陳淳文，2007）。在健全的政黨政治和民主體制之下，執政勢力更迭不斷，設立獨立行政管制機關的目的，正是為減緩民主體制下短線操作、阻絕受多數執政勢力的干擾，以維護政策的穩定度與可信度。大法官釋字613號解釋理由書中亦指明：「立法者如將職司通訊傳播監理之 通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出，得以擁有更多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成，自尚可認定與憲法所保障通訊傳播自由之意旨相符。」

當然，「獨立機關」最受疑慮之處，仍在於其是否悖於「行政一體」與「責任政治」原則？從目前國內獨立機關的運作經驗來看，獨立機關所享有的行政命令權係在法律明確授權下，而且所有法案增修必須先送行政院審查，並無逕向立法院提法案之權利，尚不至於發生有架空內閣依憲法所享有的一般法規範制訂權之虞，因此若將「行政一體」的概念建立在科層體制之信仰上，而不從追求最適功能、更高效率之角度去思考，則自然會陷入獨立機關與行政一體相衝突之矛盾；但其實獨立與行政一體都只是目的考量下的手段，其間並無必然的衝突，甚至也不必然有原則例外關係（蘇永欽，2008）。再從獨立機關本就是「非多數機構」的屬性來看，獨立機關的建置固然對責任政治有所減損，但若該機關具備獨立而出的正當化理由，則在例外情形下，亦不得不容忍責任政治的減損。

除組織上之獨立外，獨立機關的獨立性亦應體現在運作上之獨立，於此又可進一步討論其是否享有政策決定權或個案決定權。觀察OECD組織中設有通傳監理獨立機關的國家，絕大多數的獨立機關都享有個案決定權，也就是除法院外，不再有任何機關可推翻獨立機關的個案決定（OECD, 2006）。我國法律雖未明文規定，但大法官釋字613號解釋理由書卻明文指出：「惟承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間。」

至於獨立機關應否享有政策決定權，各國制度不一，但從實務經驗來看，個案與政策決定有時並不一定能夠明確區分，而且若只有個案決定權，而排除通案決策權，尤其是與監理政策相關決策權，獨立機關的獨立目的將難以達成。是以，從設計獨立機關的精神來看，NCC在組織與運作上必須與行政權保持一定的距離，以維持對個案的自主決定和對與監理政策相關的政策決定權，當然獨立不等於孤立，在許多政策議題上，獨立機關不太可能自行其事，仍必須與其他政府機關協力合作，否則亦無法創造社會更大利益。

2、負責

從獨立機關的建置目的與原始精神來看，獨立行政機關其實並不向執政勢力負責，而是向其所服務的對象負責，亦即對社會大眾與通傳產業界負責，同時也對自己負責。通傳會的行為必須是透明、公開、穩定與可預期；所有的政策與個案決議都是可受人民與司法權的檢驗，展現作為一個獨立機關負責任的態度。

3. 平衡

在自由開放市場中，業者多依據市場競爭法則去追求企業的自我利益，但在中間過程或結果上卻可能出現私利彼此間或私利與公益間的衝突、不調和，獨立機關應持平的看待市場競爭者、參與者和使用者之各項利益，在促進產業公平競爭和維護必要的公益需求上，調整失序與失衡的現象。

基於前述監理理念，NCC在面對快速發展與技術匯流的通傳產業所應採取的管制策略，大致如下：
1、對相同服務、相同內容，不因技術、平台不同，而作相差別管理。
2、對同一產業的業者，監理態度與標準齊一，無差別待遇。
3、在不違反人權保障、社會秩序與公共利益的前提下，鼓勵新技術、新服務、新經營模式的發展。
4、對潛在或目前的通傳產業市場主導者，採取較高密度的監理。
5、原則上尊重市場機制，惟若市場失靈（控）或有失靈（控）之虞時，將依最小必要監理原則，採取各種適當的監理措施。
6、就傳播內容之監理，納入公民審議機制，尊重社會多元意見，盡量不介入內容實質的價值判斷。
7、建構一套啟動業者自律機制的環境，並強化自律內涵。

結語：待補充…

參考文獻

陳淳文（2007），〈從法國法論獨立行政機關〉，發表於臺灣大學政治系、中華民國憲法學會、臺灣大學政治學系政府與公共事務研究中心主辦《獨立行政機關之研究》學術研討會。台北：臺灣大學。
蘇永欽（2008/9），〈我國憲政體制下的獨立行政機關〉，《尋找共合國》，頁466，台北：元照出版有限公司。
OECD（2006）, TELECOMMUNICATION REGULATORY INSTITUTIONAL STRUCTURES AND RESPONSIBILITIES.

論媒體內容共管架構之必要／台灣新聞記者協會會長 莊豐嘉

所謂媒體內容共管（co-regulation）架構的論述之所以會產生，一方面是對於行政權獨大可能造成危害媒體新聞自由的疑慮，而在目前媒體自律又無由產生良效的情況下，加入公民參與的概念；希望一方面能平衡行政權的壓制，一方面約制媒體的肆無忌憚。

更直接的說，此一媒體內容共管架構，就是公民對政府與媒體兩者都不信任下的產物。

政府單位目前有通訊委員會（NCC）的獨立機構，握有相當大的權力，除了罰款之外，甚至必要時可以取消媒體執照，照理說，應該可以讓媒體知所節制。但是，實際的情況並不如預期，因為媒體運作有許多模糊的空間，作為行政機關，不可能樣樣干預，樣樣指導。

此外，NCC的運作有時也充滿爭議，例如前一陣子的瑤瑤事件，被批評為保守主義復活。道德標準突然高懸在媒體製作者心中最高的位置，對媒體發展的影響為何？更重要的是，NCC所以會就此案進行調查，不就是接到公民的申訴嗎？

社會的保守與開放力量，一時之間很難說誰對誰錯，但如果這是社會現實，將這兩種截然不同的力量引進共管架構，會讓問題有解決的機會？還是讓問題更複雜？會不會只是將爭議轉換一個戰場？以至於治絲益棼？

所謂共管，從時間軸分判，可以分為事前與事後。基本上，兩者應該都有公民參與的空間，例如，事前將製播過程透明化，讓公民可以參與其中，提供意見。事後的機制，則著重在對節目內容的批判及懲罰。但除了時間向度，還必須考量媒體內容及製播過程的類別因素等影響。如果兩者兼具，則兩者所佔比例為何才洽當？

公民能夠參與的程度，以及媒體內容類型為何，都關係到公民參與內容共管的可行性。例如公視有話好說的談話性節目，計畫讓幕後的討論過程公開化，甚至公民有機會到現場旁觀製播過程；這種節目的屬性或許十分適合，但是強調時效性的新聞節目，能夠完全比照嗎？

事後的共管機制，相對單純，只要將審議成員加入公民代表即可。但爭議未必就比較少。例如，公民參與的代表為何? 如何產生? 參與的方式和機制為何?

因此而產生的結論，就會比較容易讓大眾信服？這種社會學的假設，都有賴實際運作的實證效果，才能知道真正的答案。

再者，從共管的範圍而言，是否設定在傳統的電視及平面媒體?

網路媒體是否也在共管之列?以自由市場的角度觀之，前兩項傳統媒體均已遭受網路興起的強大威脅，方興未艾的是網路對視聽大眾的影響，因此，是否也該未雨綢繆?　而網路媒體複雜度更遠甚於傳統媒體，這樣的共管架構能更勝任嗎？

但無論如何，嘗試將公民納入媒體內容共管的架構之中，仍是值得探討和嘗試的方向。更積極的看，從目前網路概念已進化到WEB 3.0的情況下，公民對媒體的內容是否有更寬廣的選擇和參與空間，已令人高度期待；未來，公民和政府、媒體的三角關係該如何建立良善的回饋機制，促進媒體的公益角色？這些都是制定媒體政策及從事媒體工作者，不能迴避的趨勢。

但必須強調的是，在法律、自律及他律的三角架構下進行討論，往往忽略了記者的主體性，這也是台灣媒體發展的一個可悲的現象。在資本極大化，而人才供多於求，且差異性不大的情況下，某種意義上，台灣的新聞自由是歸屬於媒體老闆的，記者這一行業，愈來愈喪失能動性和主動性，以致於無法在自律的作為中，扮演重要的角色。

如果能夠讓記者的第一線角色就發揮應有的自律功能，則公民對於媒體的疑慮應該會降低許多，政府想要伸入媒體的權力之手也將收斂不少。

坦言之，在社會整體素質發展到一定階段時，公民參與在理論及實務上，均具有可行性，尤其媒體與大眾生活息息相關，讓公民參與內容的共管架構，應該是時機成熟，水到渠成。可以說，已經不是必要與否的問題，而是如何設計一個完善的機制，建立具公信力的運作慣例。

先進國家的國情未必盡然與台灣相符，因此在參考之餘，仍需要縝密的討論與設計，方能提出令各方信服的辦法。

百家爭鳴的出路--頻道事業進退場機制再探／台灣師範大學大眾傳播研究所教授 陳炳宏

1、建立進場新機制

一、消極規範

1.媒體產權規範
-跨媒體產權規範
-水平垂直整合規範
-投資者積極與消極條件規範

2.市場自由競爭規範
-市場占有率（水平整合）比例

二、積極規範

1. 媒體專業自主規範
-自律規範
-新聞產製專業自主規範（包括新聞製播準則）
-外部參與機制（包括新聞與節目外評機制，例如外評人、公共問責、倫理委員會）
-觀眾服務與參與
2. 節目內容規範
-節目產製流程規範
-內容分級規範
-廣告規範（包括反置入性行銷承諾）

2、建制退場機制（四步驟）：

一、檢討現行評鑑制度執行成效與實際效益
1. 評估現行評鑑制度執行效益，若成效不彰，可考慮廢止

二、建構進退場機制間之聯結
1. 將進場承諾視為其退場之考評標準，採計點制扣點，直到應退場為止

三、研議違反進場機制之計點規範
1.建制退場機制計點辦法（透過公聽會與專家會議討論後決定）

四、建立退場機制
1. 納入公民審議機制

衛星電視市場統計資料：

l 本表統計數字整理自新聞局與NCC市場資料

通傳會的電視管理政策：對私有化媒體如何實踐公共利益的想像-公民審議的申（換）照與評鑑機制篇／國家通訊傳播委員會委員 鍾起惠

壹、前言

「私有化的公共利益」(privatizing public interest) 是當代媒體政策管理者最嚴肅的議題之一(Freedman, 2008)，這是晚近以來許多媒體政策學者嚴正的呼籲。針對此一概念的具體實踐，是指涉如何透過政策工具的管理，來達成私有化媒體遂行公共利益的事實。當然此一議題的嚴肅性與緊迫性必須被正視的前題，恰恰乎是當代商業媒體，已經逸出它擔負公共責任的角色，針對此一現象無須究責失去社會責任範域的媒體，更該檢討的或許是20世紀80 年代以降的新自由主義媒體去管制化的政策，已經走到必須改弦更張的時候了。
L. A. Brainard(2004)在《電視：去管制化的限制》一書中，直陳美國政府的去管制化政策是徹底失敗的電視政策。美國新任的法規與管制改革委員會首長C. R. Sunstein在其早年著作中也指出，如果去管制化政策是良好功能市場運作的經濟規模，那麼電視場域的實踐，卻恰恰實踐出阻礙深思熟慮民主發展的弔詭現象，Sunstein並提出試圖調和如何透過政策工具讓私有媒介者實踐公共利益的第三條道路(Sunstein, 1999)。

在上述媒體政策學者為21世紀的廣電媒體紛紛提出可能的解套作為時，吾人仍然需要回顧晚近以來的電視與科技變遷、產業結構與政治動態學形成電視政策困境的論述焦點，如何逐步走向讓當今的電視深陷其中而難以自拔的境地，它們是：

一、電視管制範疇的困難性：通訊傳播科技的跨界發展，讓電視（或通信）的主體位置消失，傳統上對結構（市場）管制與內容管制的二分管制模式，失去聚焦性。

二、管制障礙門檻條件提高：針對市場範疇與規模經濟的界定越來越模糊，電視主體性角色的失焦，乃至於科技匯流的速度，均超過政策工具修訂的速度，政策工具遠落後於科技先行的思維，遂使得任何的管制，均成為妨礙產業匯流的代名詞，並直接導致任何出台的管制政策，需要支付的管制門檻條件及成本均更高，以致減緩管制的效率。

三、政府的管制態度：當傳播科技的消費與通傳匯流的趨勢，被視為「進步」或「國家競爭力」的流行觀點時，政府的管制態度導向對市場友善(market-friendly regulator)的方向擺盪，並形成友善於市場或對現行業者友善的政策，進而視任何對業者的監理，是一種「不友善」的市場管理。

四、政府管制合法性主體位置的威脅：此一威脅來自外在環境，例如保護本土產業vs. 全球競爭的影視內容、個體言論自由保護vs. 群體言論自由的限縮、國家vs. 族群認同的糾結，這迫使媒體政策的管理機關，也受到角色混亂與如何定位的議題。

上述針對管制主體性與範疇界定的議題，相當程度增加政府管制機關的難度與高度。「第三條路」的提出，意即對私有媒體課責的路線，是原來各種攸關媒體管制理論中的調和觀點。早於本世紀初始此一主張正方興未艾，歷經2008年由美國為首，所引發的全球金融海嘯風暴，從金融產業延燒至各產業領域的現象，遂使得各國政府不得不更積極的面對公司治理的議題，思索私有化媒體如何實踐公共利益，並能創造與建構這種媒體內部治理的政策管理工具，正是通傳會目前努力的方向。

貳、公民審議式的申（換）照政策

申設、評鑑與換照等執照審核程序，是通傳會針對監理對象（含無線廣播電視台、有線電視系統台與衛星廣播電視頻道）常態性的執照許可程序。在構面與指標的方法建構方面，通傳會朝向三方面的考量，一是（申）換照程序的構面與指標具信度、效度與各類型頻道屬性的區辨性，二是構面與指標是根據事實陳述而非抽象描繪的資料判定，三是各項根據事實陳述的標準，可以指引與深化頻道的節目製播、品管要求與強化員工專業訓練為目的的頻道經營理念。

整體而言，新修正的申設、評鑑（二年一次）與換照（六年一次）等程序內涵，揭示四項政策特質，分別是：

（1）建立結構因果式的執照許可程序：從申設→評鑑→換照等三項程序的構面與指標，具有內在因果連結關係，藉此引導頻道經營的良性循環。例如頻道常態的核處紀錄，納入成為評鑑與換照構面（指標）配分的設計。

（2）公民參與的執照審核精神：針對申設、評鑑與換照等程序，均引進公民審議參與執照審核的作法，公民團體代表成員成為頻道申設、評鑑與換照的審核者之一。各類公民團體成員的意見、可以較具體且直接的對個別頻道產生實質建議。

（3）強化頻道製播者的內控流程與專業訓練：如果申設→評鑑→換照被視為監理策略的線性結構過程，其中評鑑則被視為三項執照許可程序的最重要手段，針對兩年一次的頻道評鑑工作，特別強調的面向有四項包括（1）節目製播內部管控流程與人員安排、（2）員工專業訓練、（3）節目表現，及（4）核處紀錄等。評鑑工作的重心從過去側重營管業務面的思維轉向以節目製播及其表現為依據的評鑑思維。

（4）對新聞與兒少頻道，採取較高申設門檻條件的設計。

參、累進與停播門檻之裁量基準

通傳會於2007年1月15日針對廣播電視事業發佈罰鍰案件處理要點，做為監理事項的法律執行。目前通傳會已著手針對此一處理要點進行修正版。在新的修正草案中，裁量基準的特色有三：

（1）漸進累積式的裁量精神：針對不同違規樣態與情節嚴重程度，課以不同的分數。各類違規作為累積之分數做等級區分，違法等級與罰鍰額度均為累進加總方式計算。意即分數等級與罰鍰額度成正比累進。法定之罰鍰額度區分為十等級，按違反積分等級決定罰鍰額度。

（2）罰則種類與層次分明：以現形衛廣法為例，罰則種類包括警告、罰鍰、頻道停播與撤照等四類。在衛廣法修正草案中，將修訂區分為五類罰則，分別是警告→罰鍰→節目停播→頻道停播→撤照等。此外，針對重大事件的停播或撤照，也將陸續訂定執行標準依據。

（3）訂定停播門檻條件：根據過去二年廣電事業累計的核處紀錄（違規次數、違規樣態與罰鍰金額），訂定頻道 / 節目停播的門檻標準。


《參考書目》
Brainard, L. A. (2004). Television : The limits of deregulation. London: Lynne Rienner Publishers.
Freedman, D. (2008). The politics of media policy. UK: Polity Press.
Sunstein, C. R.(1999). Private broadcasters and the public interest : Notes toward a third way, in Chicago John M. Olin Law & Economics working paper, No. 65.

通傳會的電視管理政策：對私有化媒體如何實踐公共利益的想像-電視問責管理篇／國家通訊傳播委員會委員 鍾起惠

壹、前言

「私有化的公共利益」(privatizing public interest) 是當代媒體政策管理者最嚴肅的議題之一(Freedman, 2008)，這是晚近以來許多媒體政策學者嚴正的呼籲。針對此一概念的具體實踐，是指涉如何透過政策工具的管理，來達成私有化媒體遂行公共利益的事實。當然此一議題的嚴肅性與緊迫性必須被正視的前題，恰恰乎是當代商業媒體，已經逸出它擔負公共責任的角色，針對此一現象無須究責失去社會責任範域的媒體，更該檢討的或許是20世紀80 年代以降的新自由主義媒體去管制化的政策，已經走到必須改弦更張的時候了。

L. A. Brainard(2004)在《電視：去管制化的限制》一書中，直陳美國政府的去管制化政策是徹底失敗的電視政策。美國新任的法規與管制改革委員會首長C. R. Sunstein在其早年著作中也指出，如果去管制化政策是良好功能市場運作的經濟規模，那麼電視場域的實踐，卻恰恰實踐出阻礙深思熟慮民主發展的弔詭現象，Sunstein並提出試圖調和如何透過政策工具讓私有媒介者實踐公共利益的第三條道路(Sunstein, 1999)。

在上述媒體政策學者為21世紀的廣電媒體紛紛提出可能的解套作為時，吾人仍然需要回顧晚近以來的電視與科技變遷、產業結構與政治動態學形成電視政策困境的論述焦點，如何逐步走向讓當今的電視深陷其中而難以自拔的境地，它們是：

一、電視管制範疇的困難性：通訊傳播科技的跨界發展，讓電視（或通信）的主體位置消失，傳統上對結構（市場）管制與內容管制的二分管制模式，失去聚焦性。

二、管制障礙門檻條件提高：針對市場範疇與規模經濟的界定越來越模糊，電視主體性角色的失焦，乃至於科技匯流的速度，均超過政策工具修訂的速度，政策工具遠落後於科技先行的思維，遂使得任何的管制，均成為妨礙產業匯流的代名詞，並直接導致任何出台的管制政策，需要支付的管制門檻條件及成本均更高，以致減緩管制的效率。

三、政府的管制態度：當傳播科技的消費與通傳匯流的趨勢，被視為「進步」或「國家競爭力」的流行觀點時，政府的管制態度導向對市場友善(market-friendly regulator)的方向擺盪，並形成友善於市場或對現行業者友善的政策，進而視任何對業者的監理，是一種「不友善」的市場管理。

四、政府管制合法性主體位置的威脅：此一威脅來自外在環境，例如保護本土產業vs. 全球競爭的影視內容、個體言論自由保護vs. 群體言論自由的限縮、國家vs. 族群認同的糾結，這迫使媒體政策的管理機關，也受到角色混亂與如何定位的議題。

上述針對管制主體性與範疇界定的議題，相當程度增加政府管制機關的難度與高度。「第三條路」的提出，意即對私有媒體課責的路線，是原來各種攸關媒體管制理論中的調和觀點。早於本世紀初始此一主張正方興未艾，歷經2008年由美國為首，所引發的全球金融海嘯風暴，從金融產業延燒至各產業領域的現象，遂使得各國政府不得不更積極的面對公司治理的議題，思索私有化媒體如何實踐公共利益，並能創造與建構這種媒體內部治理的政策管理工具，正是通傳會目前努力的方向。

貳、電視問責

半世紀以來，西方傳播媒體的主流觀點，一直是寄望於媒體自律的精神來達成其社會責任的角色。但是80年代廣電媒體去管制化的風潮，帶出了政策管理的議題，而在市場結構管理漸次上軌道後，目前的政策管理議題，又擺盪到監理的階段。例如英國Ofcom的監理精神，即在實踐政策對市場與內容的軟性碰觸（soft & light），意即電視內容的工作者，一方面清楚自己的責任與可能的限制，另方面又能維持其專業自主及獨立的判斷。電視問責管理的研究議題，正是如何在兩端取得平衡點的議題。

以通傳會衛星廣播電視法修正案為例，本修正案最大的特色，就是要建立頻道經營者的「問責制度」（accountability system）。問責的基本精神，是透過政策工具的設計，營造頻道經營者對自己負責與對公眾負責的經營環境。媒體社會責任的落實，依賴「自律」、「他律」與「法律」三律的共管。「法律」是對不自律，也不接受他律者的最後手段。對於接受自律、他律，願意負責的頻道經營者而言，法律不是限制，反而恰恰是保障與促進新聞自由的必要手段。從本修正案的精神而言，自律或他律的問責先行，只有在自律、他律不發生防弊補偏的作用時，法律的問責才會發揮作用，以確保問責機制能夠正常運作。

參、電視問責管理的層次與種類

（一）內部問責(internal MAS)：指涉電視台內部控管流程、內容製播審核確認，以及節目播出後果的自我檢視（例如觀眾或倫理委員會）等組織架構與程序。通傳會衛廣法修正案(§2、§8、§9、§17)均是屬於此一部分的問責實踐，其意義著重媒體自律管制 (self-regulation)。
（二）外部問責(external MAS)：指涉個別電視台之外的公會團體或公民組織，例如衛星電視商業同業公會、媒體觀察基金會、媒體改造學社、消費者／觀眾組織等。通傳會衛廣法修正草案(§19)引進產業協會或公民團體代表的外部力量，其意義強調產業自律與協作管制(co-regulation)的雙重問責框架設計。

（三）協作問責(cooperative MAS)：指涉管理機關與外部問責組織協力監督媒介表現的組織。通傳會於今年啟動民眾對傳播內容申訴的（網路）通道，以及推廣民眾申訴意識的作法，其意義在發揮協作管制對媒體自律影響的可能性。

肆、公共參與的電視問責管理：倫理委員會

觀眾與社會才是電視台的主體，因此必須建構一個以觀眾立場思考的電視台內部機制或部門，以回應觀眾的意見，此即公共參與電視問責的重要精神。南韓、日本及歐盟國家在電視台內部，均設有回應社會的觀眾或倫理委員會，在此一場域中，是電視台內部問責引進外部問責的平台，也是電視台內部成員自我學習或辯護、教育的場域。通傳會衛廣法修正草案（§17）特別要求製播新聞之頻道，需要獨立受理觀眾有關內容正確、平衡及品味之申訴，並將倫理委員會之具體報告公開，即是要建構與啟動其內部問責到外部問責的一套程序性作法。


《參考書目》

Brainard, L. A. (2004). Television : The limits of deregulation. London: Lynne Rienner Publishers.
Freedman, D. (2008). The politics of media policy. UK: Polity Press.
Sunstein, C. R.(1999). Private broadcasters and the public interest : Notes toward a third way, in Chicago John M. Olin Law & Economics working paper, No. 65.

何妨以「行政委員會」取代「獨立機關」／中央研究院法律學研究所籌備處研究員 劉孔中

在職掌行使上強調其「依法獨立行使職權」的國家機關，有依據憲法及憲法增修條文的司法院、考試院及監察院（80年），也有依據法律規定的公平會（82年）、金管會（93年）及通傳會（95年）。此外，隨著社會的進步，許多政府機關被社會共識期待賦予高度獨立行使的職權，例如檢察官、檢察總長、主計處、主計長、中選會及中央銀行。對於此類機關，並未見到各國有統一的稱呼，原因很簡單，就是他們在其他面向是差異遠大於相同。在民進黨執政時代行政院提出的「中央政府機關組織基準法草案」，原本僅提描述性地到「機關依其權限及職掌之性質，應獨立超然行使職權，不受上級機關之指揮監督者，其組織以法律定之。」然而當時國民黨為多數的立法院為了抗拒「少數政府」，提出所謂「獨立機關」的上位概念，並加碼將之定義為：「指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」試圖在行政院之下創造可以不受其指揮監督的機關。

民進黨的行政院不甘就範，接著在94年特別公布「獨立機關與行政院關係運作說明」，目的是給獨立機關穿小鞋： 1、獨立行使職權僅指在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督。故僅限於具體個案決定有所謂獨立行使職權可言，不包括政策決定領域。2、獨立機關依據法律主管之業務應以裁決性、調查性或管制性為主，不負責施政政策、產業輔導或獎勵等業務，若裁決性、調查性或管制性之個案決定涉及施政政策領域時，仍應與行政院各主管部會協調溝通，並接受行政院之政策決定。」此項沒有法律依據、照理說也沒有法律效力，而且完全欠缺國際制度比較及學理依據的「運作說明」，果然立即導致行政院與金管會、通傳會許多職權衝突。

在去年政黨輪替後，國民黨在行政立法全面獲勝，行政院及立法院本理應該攜手共同擘化中央政府機關的合理組織。行政院方面應該回歸基準法，依據行政一體的原則恢復與金管會及通傳會的正常關係。然而行政院幕僚惰性與慣性使然，政府繼續以「運作說明」來理解通傳會與金管會，並作為行政院組織再造的指導原則，以致於行政院一方面在目睹第二屆通傳會完全自行其是、退縮自閉（被譏為No Communication Commission）時，忌憚其為「獨立機關」而束手無策，而另一方面當金管會陳沖主委因為不願意金融政策權被剝奪而強力抗拒被歸類為獨立機關時，卻又技術性地引用第21條（獨立機關之首長、副首長及其合議制之成員，均由行政院長提名經立法院同意後任命）的規定，以金管會成員未經立法院同意為由，認定其不是「獨立機關」，以致形成明顯的矛盾，無法對外說明。

要化解此項矛盾其實不難。首先，要摘除前述「運作說明」這個白內障，回歸基準法。其次，跳脫「獨立機關」的謬思，放棄基準法使用的「獨立機關」一詞，因為：1、重點是獨立行使職權，而不是組織上的獨立，而獨立行使職權的機關比比皆是，甚至應該是各級行政機關的運作通則，在基準法並沒有特別創設「獨立機關」的必要。2、「獨立機關」給人其必須獨立於行政院之外、否則不獨立的錯覺，實則不然，在五權分立的憲政實務下，其仍然是屬於行政權的二級機關，當然應該向行政院負責、有政策制定權、與其他行政機關間亦有相互協助的忠誠義務。因此建議參考向來我國師法之美國的通用術語Administartive Commission－「行政委員會」取代「獨立機關」，優點是「委員會」一詞彰顯其合議制的本質，「行政」二字明白點出其仍然是行政機關的屬性，而不是不食人間煙火的準司法機關；既然是行政機關，其主任委員應該由行政院長任命，而不是委員互相推舉；合議制委員會的委員在議會政治下，應該反應兩黨政治的結構，而不是像大法官613號解釋般去找雖然沒有黨籍卻更政治立場鮮明的所謂「社會賢達」掩飾門面。如果委員會能反應政黨政治，則委員的任期應該有保障（但是主任委員一職並沒有任期保障），同時可以確保其施政不會因為政治勢力的經常重組而欠缺長期規劃。

產製部門健全化與影視基金／政大新聞系教授 馮建三

1、從最近的一則新聞說起：「韓劇包辦三台８點檔-2009-04-15」

是過嗎？不一定：「從產業經濟學的觀點，台灣的電視產業絕對是一個典範」，我國節目不能有效對外流通，但消費「卻非常國際化」
如果是過，誰之過？
台視尤其誇張，
王偉忠大罵：「３台混蛋！文創產業，更要對觀眾負責。」
演藝工會會長康凱：「再這樣下去，我要帶頭到電視台丟雞蛋！」
節目重播幾次，藝人都拿不到錢。
有那麼嚴重嗎？不是還有民視與三立嗎？果然是三台墮落！
這兩台為何不買？愛「本土」嗎？市場有限先佔為贏？它們投入多少？
怎麼少了一頭牛？

二、很久很久，少了政治規劃，也就沒有規模合適的音像（視聽）（影視）「基金」

對於私部門的政治規劃：
一是促使廣告集中於特定廠商，
二則前述廠商必須提撥部分收入，充實廣電內容的多樣表現。
這個主張與實踐，會不會賠了夫人又折兵？
對於公部門的政治規劃：
要勇於投入資源，讓大家每天，至少每週都有好的電視劇可以看，這是政府對人民的文化責任，我要看電視（劇）！
要投入多少？一年一百億不算多，馬兒好馬兒要吃草
誰來用？
改良後修法後學習後的公視基金會，公視「恃寵而嬌」、「公視不缺錢就是缺績效！」是定論，還是提出問題？
還是
所有電視機構都可以申請？
哪一種效果比較好？
為什麼？

3、民進黨與國民黨政府有共識，都要文化創意產業，但是，大人故意忘了，裡面最大最重要的一塊就是電視與廣播這個綜合產業，大人裝聾作啞，我們不能沈默，怎麼辦？

今天，簽名聯合請願：請行政院補償演藝人員、補償電視觀眾，定時程，提出政策與規劃；
明天欲如何？…

讓傳媒的，歸專業／卓越新聞獎基金會董事長 陳世敏

一，前言

是商業化思維，而不是企業社會責任（CSR），才是導致傳媒遭到社區民眾拋棄的原因。

傳媒的本質不同於其他產業，這項產業基本性質的學術論証，在1947年「自由而負責的報業」（即「赫欽斯報告」）就已經完成了：傳媒產業是商業，也是社會服務業，故傳媒的運作不應該全然採取商業手法，而應該兼顧社會責任。台灣各大企業這兩年開始重視CSR，這項義理融入日常作業中，傳媒界比其他產業早了六十年。

很少人注意到2000年「安隆案」(Enron)對美國報業凋蔽的殺傷力。美國五大會計師事務所之一的Arthur Anderson（勤業），因替「安隆」造假帳，遭社會各界撻伐而倒閉，引起國會關注， 制訂了影響深遠的「沙賓法案」(Sarbane-Oxley Act)，要求所有上市上櫃公司加強公司資訊的揭露，讓投資人能更取得正確的營運及財務資訊。

上市上櫃的傳媒公司也不例外，在社會、投資人監督之下，為了降低營運經費、美化財務報表，不得不實際上削減了原本屬於傳媒內容核心價值的深度報導、調查報導等費錢、費人、費時的工作，終使傳媒內容逐漸背離了社區讀者的期望。擁抱商業、放棄專業，是才是壓垮傳媒的千斤重擔。

去年爆發的全球金融危機，也是「華爾街商業主義」結出的惡果。

就傳媒而言，恢復專業主義，拾回傳媒傳統的核心價值，才是正軌。

二，自律機制

任何專業(Profession)，都包括了社會責任----也就是自律----的成分在內。藉著自律，來保障專業工作的獨立性。所謂獨立性，是指媒體的編採作業過程不受政治力和商業力的影響；獨立性愈高，媒體的內容產製過程就愈專業。公共廣播制度（含公共廣播電台、電視台）一般認為是比較能夠免於政治力和商業力影響的體制，也相對比較「專業」。

這一波金融風暴的衝擊中，受傷較重的是商業化體制的媒體。採取公共體制、公營或黨營體制國家的傳媒，受到的影響較少；社區媒體或特殊性媒體受到影響也不大。值得注意的是，北歐一帶受到政府補貼的報紙，相對安全。

可見：經營上相對不依賴商業的媒體，財務獨立於商業體制的，看起來較為健全。沒有財務獨立，則專業所要求的自律，將淪為空談。傳媒主管機關在結構上強化、擴大公共或準公共傳媒（包括「公共報紙」），去自由市場迷思，這樣會比較符合社會文化未來發展的需要，走專業主義，顧起社會責任。

政府應在各個傳媒相關法律中，明文規定徵收一定比率（如百分之三或百分之五）營業額，成立「傳媒產業發展基金」，交由一個或數個獨立的管理委員會，來支付公共或準公共媒體營運所需的資金，並用於辦理從業人員專業成長所需的各種專業活動，如市場調查、收視率調查、閱讀習慣調查、媒體喜好評價、廣告量統計、新進人員講習、在職訓練、專業進修或聯誼活動、專業資格認證、新聞評議、優秀新聞作品獎勵、媒體內容觀察報告、社會服務等。

總之，優質媒體的缺位，肯定是社會的損失。傳媒只有在專業主義作為之下，才能負起實際意義上的社會責任。這需要公權力介入，以法律的形式加以要求，而不是僅僅訴諸道德呼籲。有了「傳媒產業發展基金」這樣的穩定而合宜的財務基礎，將可以避免目前媒體受到的政治和商業雙重壓力，獨立產製內容，終使傳媒對社會的正面貢獻得到最大化，來回應社會對媒體的諸多期待。

我認為這是最理想的傳媒自律。

三，重新定義「黨政軍退出媒體」

媒體產業所需的資金很大，「傳媒產業發展基金」除了向業者徵收之外，也需另闢財源。眾所周知，美國的公共電視經費，除來自聯邦和地方政府之外，另來自企業和個人捐款。若干公共電視台則額外獲得大學或民間公益團體的財務支持。
討論了很久的電視頻道費，如果實施，則這一筆取之於業者的財源，無疑可以成為「傳媒產業發展基金」的一部份。

須文蔚教授建議彩券盈餘可以撥出一定比率數額，支持從事公益的「傳媒產業發展基金」，也是很好的想法。

還有黨政軍方面的財源呢？

「黨政軍退出媒體」的用意，在於避免當局以政治和經費影響傳媒的獨立性，包括人事獨立和編輯權獨立。目前政府「捐贈」公共電視經費，大致符合傳媒專業的自主要求，但政府「補助」中央社和央廣，其實違背了「黨政軍退出媒體」的原則。至於各級政府經營的廣播電台，如漁業署、農業署、警政署、北高兩市政府經營的政府廣播電台，以及國防部所屬報紙、廣播電台，都明顯不符合「黨政軍退出媒體」的精神。

其實，當今黨政軍勢力介入媒體的現象，遠比前述的例子還要嚴重。眾所周知，各級政府透過公關標案，以指定規格、指定內容購買平面媒體版面和電子媒體時間的情事，正大辣辣地、毫不羞恥地呈現在國人面前，公然傷害了民眾的「傳播權」！這不是專業作法，我們必須予以譴責。

而自稱重視「國際觀」的台灣社會，擁有全球最多的電視頻道和廣播頻道，迄今卻無一個本國的英語頻道；唯一外人為主體的英語廣播頻道ICRT，也以財團法人身份，得到政府的經費補助。

是到了重新定義「黨政軍退出媒體」的時候了。

黨政軍一向是傳媒的重要財源，不需迴避。問題在於目前除了公共電視，黨政軍的經費用於傳媒，一直未能符合傳媒的專業精神。而凡是不符合傳媒專業倫理的，一定不符合社會的最大利益。這是傳媒所以存在於我們社會的正當性所在。

看來，問題很多。要想贏回「社會責任第一名」的頭銜，傳媒產業的諸公諸婆，還有得拼了。

衛星與有線電視頻道進退場機制：從國家審介入到消費者市場機制／政大廣電系助理教授 曾國峰

在台灣，一般觀眾最不滿意有線電視頻道的部分，主要是頻道節目類型相似、缺乏差異化，重播比率過高，時段外賣與節目廣告化等問題，消費者可能會問，為什麼一些品質不佳的頻道不會被淘汰，為什麼已經好多年不再播出新的頻道？目前的衛星與有線電視頻道的進退場機制，似乎失靈了！

頻道如果要進場上架，首先需要向主管機關申請執照，過去新聞局時代是由「衛星頻道審議委員會」，透過審查業者的營運計畫書決定，過程可以不斷修改相關計畫，最後的通過率大約是70%左右，有些第一次沒有通過的，還可以再改變一個頻道名稱重新申新。這種審查營運計畫書的發照過程，就像是作文比賽，委員會要求評估財務計劃，業者就給個廣告與收視人口大餅；要設立專職的審片人員，業者就提出執行流程圖，甚至節目諮詢委會，也沒有先問專家們是否同意。更重要的是，業者拿到執照後，如果沒有依照營運計畫書執行，主管機關也無可奈何。也就是說，整個事前審核的過程，並無法真正做到實際內容把關的功能，加上沒有佔用到頻譜，之後NCC就採行如果符合申請書的基本要件，原則上就核發執照。此外，過去經常會影響是否核發執照的因素，是該類型頻道是否過多，以及集團中是否已經有過多的頻道，原本是希望能讓頻道能夠多樣化，同時避免廣告與收視率的過度競爭，但問題是如果因為既有類型頻道已經過多，例如新聞頻道，因而不再通過新的新聞性頻道，則其實是變相的保障既有經營不佳的新聞頻道，無法建立動態的進退場機制。

不過，主管機關費了這麼大的力在審核執照，但真正決定頻道是否能夠上架播出的，其實是各地方有線電視系統。目前拿到約有180個左右的合法頻道，但台灣750MHz寬頻大約最多可以容納110個類比頻道，目前業者平均提供102至106左右頻道，扣除一些測試頻道外，其實已經沒有多餘的空間可以提供其他80個頻道，如果要有新的頻道進入，可能就要有頻道下架。系統決定那些頻道可以上架，當然會考量是否會極大化利潤，例如，是否為垂直整合的集團頻道，或是新進頻道所支付的上架費高低，至於新進頻道如果能因此吸引新的收視戶，也可能考量，只是以目前台灣近九成的有線電視系統普及率，要系統再花錢增加節目購置成本，但在目前的600元費率上限不變下，幾乎是不可能的，所以現在新增加的頻道，幾乎都是額外付費的數位頻道。

另一方面，在何種情況下既有的頻道會退出市場？一種是由於違反相關法規，在二年review或是六年重新換照時沒有通過，不過之前從來沒有業者在二年的review中不過被撤照的，而在第一次六年換照時，卻因為有七家換照不過而引起軒然大波，的確，由於是新聞局第一次執行換照，過程中有很多有待改進的空間，這種透過委員會評審方式，很容易出現標準不一的問題，不過，如果儘量按照目前的衛廣法中的罰則運作，也就是從警告、處罰、連續處罰、停播到撤照循序漸進，讓業者有改進的機會，而不會由於不同時期的罰則寬嚴不一，無法接受突然的退出市場。另一種是過去還沒有定頻前，有些頻道受到系統業者的抵制，這些頻道不見得是沒有觀眾願意收看，主要還是普及率過低，沒有足夠的收視戶，因此廣告與收取費過低，經營成本大於收入，最後退出市場。不過在目前定頻的情形下，頻道間的收視率與廣告量都愈趨接近，結果是大家都吃不飽、但也餓不死，真得很難經營時，就多重播幾次、買一些外片、壓低拍片成本，日子也還過得去，最近幾年因為經營不佳而退出市場的比例愈來愈少，當然沒有頻道退出，也就沒有新的頻道可以進入。

有沒有一種方式可以改變目前的進退場方式，其實加入單頻單賣的付費模式，可以透過消費者衡量偏好、個別購買頻道，解決目前完全依靠收視率分配廣告資源的問題，雖然短期內，可能會造成少數頻道收視率與廣告量減少，甚至退出市場，但也會讓市場規模不大的台灣可以集中資源製作較高品質的電視節目，同時增加新型態頻道能夠上架的機會，長期來說，對活絡有線電視頻節目內容的產出還是利大於弊。尤其在未來數位互動電視時代，頻道與節目數目動則成千上萬，更是需要納入更多不同的付費模式，讓好的節目能獲得應有的報酬。

不過NCTA（2004）的政策說帖認為，單頻單賣不管是對系統、頻道與消費者都是不利的，將會造成收視人口下降、廣告減少、費率上升、頻道數目與多樣性減少等問題。這裏基本的邏輯是：當消費者可以選擇單頻單買後，原本純粹成批銷售時的大部分頻道，將因為不可能所有消費者都訂閱，而使得普及率下降，收視率也跟著降低，進而影響廣告商購買而收入降低，而由於大部分的頻道業者超過一半的營收是來自廣告收入，如果收視人口與廣告量減少，將跟著降低製作成本，加上要額外裝機上盒與增加客服的成本，誓必要調高每個頻道的售價，但因此又會惡性循環，更少的消費者願意買、廣告量更減少…等。如此一來，將導致部分頻道退出市場，尤其是那些非主流、專注在少數閱聽人的頻道，由於觀眾相對少又沒有足夠的收視費與廣告的將首先遭殃；同時，新的頻道不像之前成批銷售時可以被所有的觀眾看到，還要更多的行銷成本，也會影響新進頻道存活的機會，因此，整體頻道數目與多樣性均將減少。

這樣的論述並不是不對，但只是各種可能情形之一，個別頻道從成批銷售，變成單頻單賣時，總收入到底會增加、減少或不變，要看該頻道在所有用戶的需求彈性曲線，也就是消費者對不同頻道品牌忠誠度不同而定，並不一定價格提高、訂戶數減少、廣告也變少後，總收入就一定會降低；相反的，如果能獲得消費者的認同，很可能會獲得比過去更高的總收入，但如果訂戶少、又不能提高價格，則可能由於過高的損失，而被迫離開市場。透過這樣的機制，至少會更接近一般商品的進退場情形，有助活絡未來頻道的更新速度。

百家爭鳴的出路-頻道事業進退場機制再探／緯來電視網營運管理處協理 崔梅蘭

一、失衡的市場 早就讓大部分的頻道都已經退場？

依照國家通訊傳播委員會(NCC)的統計，截至98年2月底止,，依據衛星廣播電視法申請取得「衛星廣播電視節目供應者執照」，也就是通稱的「頻道執照」的業者，共96家、總計211個頻道。

＊ 在現行「類比頻道」的技術限制之下，有線電視系統可以傳送的頻道總數大約是110個左右。扣除：法定必載的無線電視頻道（衛廣法第37條）、主管機關指定必載的客家、原住民頻道（衛廣法37條之1）、依法需免費提供的1到2個地方專用頻道（衛廣法第25條）及節目表頻道，系統可以自行利用的頻道位置，也就是各類頻道可以爭取的上架位置約僅有96個。

＊ 依照最近3年的市場資料，以上96個－－姑且稱之「依據自由市場機制」被播出的頻道中，大約只有65個左右的頻道，可以從系統收到授權費用。

其他30個頻道，都是必須付費給系統，才能夠買到頻道的播出位置。這其中包括：所有的購物頻道、大部分的宗教頻道、股市財經頻道，以及以時段外包搭配商品銷售為主的「類購物台」頻道。

＊ 雖然有線廣播電視法第42條第2項明文定有：「節目由系統經營者及其關係企業供應者，不得超過可利用頻道之四分之一」，即垂 直整合的限制。

但在「交叉授權」的情形下，上述65個收費頻道中，有接近60個頻道都是由系統經營者所經營或代理，並且一律佔據了較佳的頻道位置。

＊ 在已然形成的市場獨占與壟斷結構下，系統業者的購片預算5年以來都是幾乎固定的每月每戶240元，而且簽約戶數均僅有系統實際戶數的60﹪左右。

每月每戶240元的預算，由5大MSO分別經營或支持的6到8家頻道代理業者，每年進行談判分配。

＊ 頻道授權收入的多寡，與節目受觀眾喜愛的程度，幾乎毫無關聯。

頻道是否獲得播出？能否被定頻播出？與頻道受收視戶歡迎的程度，也並非絕對相關。

提升頻道經營的唯一誘因，僅剩下完全量化的收視率數字及其所代表的廣告收入。造成我們的頻道經營，早已經偏離了有線電視分眾的原始起點。

所以說，失衡的市場，早就讓大部分的頻道都已經退場了

二、失靈的監理 讓留下來的頻道也陷入了集體沉淪？

＊同樣是來自於NCC的統計，以民國97年度為例，衛星電視頻道因為節目內容違規，而遭NCC裁處案件的共有155件；總罰款金額為新台幣6,760萬元。其中有高達100件、總計5,640萬，是因為「節目內容之嚴重廣告化」，而遭到處罰。

每件動輒數十萬的罰鍰金額不可謂不輕，為何卻難收遏阻效果？

NCC在2008年中第一次依法公布了部分衛星電視頻道，二年一次營運評鑑的評鑑結果。在這一次受評的62家頻道當中，有40家是全部合格，15家是合格但有部分情節應改進；有7家則是被列入限期改正名單。

在公佈限期改正的8個月之後，NCC在今年3月的委員會議中，針對其中的5個頻道，又作出了罰鍰30萬元及「再限期2個月內改正」的裁處。並且首度宣示：如逾期不改正，NCC將會視具體情況依法分別為停播或註銷執照處分。

大部分的罰單，尤其在「節目廣告化」的情形，電視台都會轉嫁由客戶來承擔。高額罰金的規範效果如何？其實不言可喻。

在該些被NCC評鑑為應限期改正的頻道中，有的因為販售時段，節目廣告化的情形嚴重，幾乎已經形同另類的購物頻道；有的是節目內容屢遭民眾申訴，迭經重罰仍未見改善；甚至有業者從2005年至今已被核處27次之多，卻依然故我。

形同虛設的規範，讓媒體經營的責任也完全的空洞化了。

媒體竭盡所能的銷售一切、換取最大營收；在市場繁榮時期是如此，一但面臨衰退的恐懼，就更難以抵擋「有為者亦若是」的壓力。尤其當經營的利潤完全的私有化，經營的成本卻大部分由外部承擔時。

所以，留下來的頻道，又有什麼不同呢？

失靈的監理，助長了市場的歪風，大家都陷入了集體的沉淪。

三、還要繼續作美好的囈語嗎？我們的觀眾其實根本沒有收視選擇權

就像媒體改革的主張，每每因為經營財團的利益，而受到很大的影響一樣；頻道的進退場機制，所以遲遲無法建立，和有線電視的產業結構，也是有著密不可分的關係。

在水平與垂直整合的威力下，真正掌握頻道規劃權力的其實是系統。

五大有線電視系統的經營者、幾個頻道代理商、加上特定的有力人士，不到10人，決定了頻道播出的可與否、位置的擺放，也決定了你我的收視。

主管機關並不是沒有嘗試過，以促進市場競爭的方法，來消弭市場的壟斷程度，引導產業的正常發展。例如：協助發展直播衛星（DTH）、開放中華電信MOD的經營等等。

只可惜，直播衛星受限於消費習性，發展迄今，所吸納的收視戶尚不及2萬戶。MOD則是在頻道畏懼於「下架」威脅的現實下，遲遲無法取得關鍵性的節目容，區區數十萬戶的用戶規模，尚難以撼動488萬戶（截至97年12月底NCC統計）的有線電視。

主管機關也曾經試圖，運用公權力的手段，介入系統的頻道規劃。所以在新聞局時代，曾經頒定了「有線電視頻道規劃與管理原則」；NCC的一屆委員也制定過「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」，以作為主管機關針對系統業者申請變更頻道表時－－即系統申請將特定頻道上架、下架、或挪移位置時，應否准許的審理依據。

現在大家所熟知的「頻道位置區塊化」及「公益與闔家觀賞頻道，應置於第2至第25頻道」等，就是來自於上述「管理原則」與「參考指標」的要求。

然而，上述「管理原則」及「參考指標」中所訂定的其他多項核心規範，例如：
「…（頻道表之規劃）是否尊重消費者收視習慣，將收視滿意度較高的頻道置於第78頻道之前…」；「較受歡迎之頻道是否置於相對應之位置」；「替換頻道之節目品質是否相當或高於原頻道」；「（頻道之）變更是否有助於促進頻道類別之多元性」；「是否尊重弱勢權益及促進本國文化均衡發展」；「是否有利其他弱勢族群的收視權益」；「（移頻時）是否有進行收視戶意見調查，有無與消費者團體進行協商」…等等；則都在一屆NCC委員「尊重市場機制」與「不宜過度干涉系統營運自由」的堅持下，昇華為「精神上的最高指導原則」以及「宣示條款」，少有案件是以此作為具體的審理標準。

長久以來，NCC對於系統所提出的頻道變更申請，幾乎照單全收的結果就是：「新頻道很難排進，舊頻道劃地為王」；「即使是收視滿意度較高、較受民眾歡迎或是評鑑良好的頻道，仍然可能被任意的調動頻道位置，或是遭拒絕播出」；「即使是屢受爭議、表現不佳、甚至是評鑑不合格的頻道，依然可以不動如山」

系統主宰了頻道的進退場，不到10人決定了你我的收視，是福？是禍？

四、結語

＊ 現有頻道的經營者及擁有者，如果不能善盡媒體經營的社會責任，就該面對退場的壓力。

如果經營者取得執照、擁有播出位置後卻沒有好好利用，等於是剝奪了其他人想「近用」的機會，其實更不公平。

透過衛星廣播電視法相關條文的增訂與修正，以完備頻道事業的申設、換照以及評鑑的審查流程與審議基準，並引進公民審議的精神，確實有助於頻道經營的提升。

如何在相關法規中明確形成一套頻道的經營者與評鑑者，都能夠遵循的獎懲制度與標準，確實是當務之急。

＊ 但是，如果現有的市場結構難以有任何的改善或調整？主管機關對於現有結構下的有線電視事業，又沒有相對強化的規範與監理作為的話：縱算是排除萬難，展現了巨大的魄力與決心，終於祭出了停播甚至是撤照的處分；退場後的頻道及其經營者，換個名義「借殼上架」或是重新申請執照、照樣上架播出，又有何困難？又如何奢談「新頻道的進場」、甚至「優質頻道的引進」？

作為國民最主要的娛樂及資訊的來源，以及國家最重要的基礎寬頻網路－－有線電視的市場結構與相關的經營規範，確實值得更深切的關注與檢討。期待主管機關能夠善用政策工具，適度導引產業發展的方向。

百家爭鳴的出路-頻道事業進退場機制再探／衛星電視公會 鍾瑞昌

1、過去有關〝頻道總量管制〞之研究
2、NCC籌設期間對於〝頻道內容產業〞之定位

3、頻道事業當前面臨的問題
（1）內容本身
（2）市場因素
（3）產業失衡
（4）競爭問題
4、頻道事業如何進行退場機制
（1）頻道退場不完全等於內容退場
（2）進場頻道能否保證內容品質
5、頻道事業的期許
（1）可考慮節目內容退場
（2）CATV全數位化與平台化
（3）塑造競爭的環境與選擇的機會

台灣強調本地（連接於國際的）認同，至少二十多年，但電視劇與電影這兩種攸關認同內涵的文化產製，剛好從1980年代末期以來，最為疲弱。談認同卻欠缺日常影視文化的滋潤，箇中原因眾多，但欠缺穩定且規模夠大的影視基金，是最重要的原因之一。

在美國與香港，這個基金大致是政府許可下，私人行為的產物，如好萊塢大廠與其電視公司及香港無限電視公司TVB。在西歐、加拿大與南韓，影視基金是公共政策的產物，表現為偉岸的BBC、NHK、KBS…，也表現為政府撥款、對私人廣電業者廣告收入的特別課捐或者綜合二者而成的龐大影視基金。在兩岸及寰宇接觸只會更頻繁的年代，我們究竟有沒有本地影視文化可以貢獻世人，既有本地的（影視）文化認同，又能欣賞海外的影視文化，並在這個過程，彼此損益折衝，顯係重大的挑戰。我們希望通過「產製部門健全化與影視基金」的討論，邀請國人與政治人物，共同思考，找尋出路。

從過去新聞局到現在的NCC，我國的傳媒主管機關一直握有對不當內容的裁罰權力。不論裁罰的根據是少數行政長官對公序良俗的堅持，或是藉專家學者的共議作出裁判，其運作機制從來不能免除干預言論自由的批評，不只業者不服氣，持不同理念的公眾也未必認同，原因一面在裁決權力收束在少數人之手，一面是法令的空白與模糊。而內容裁罰的結果若還作為撤照依據，難免引發物議。

相較之下，歐美國家採行已久的政府、產業、民間社會的三方共管架構，似是可行的辦法。目前我國的衛星廣播事業已有同業公會通過節目與新聞自律條款，但相關法令並未調整而能賦予足夠的權能，而公民社會的多重意見也難以制度化地參與其中。產業自律在內容管制架構中的位階為何？自律機制運作的制度性與物質性依據該如何設計？公民社會對媒體內容的異見如何有效傳達並發揮約束作用，使收視率不再是廣電媒體經營上的唯一考量？公民社會的代表性如何確定？而主管機關該如何促成產製與消費端意見的整合，並推動相關共識的落實？這些困惑有賴在這一場次中的與會者討論，提出可能的解方。

我國從90年代開放電波資源後，媒體市場百家爭鳴，百花齊放。然而，政府開放市場同時缺乏有效管理與配套，致使媒體結構失衡、惡性競爭，內容貧乏、新聞商品化等現象，日益嚴重。台灣媒體亂象可謂是市場失靈與國家失靈的產物，例如因為缺乏嚴謹的進退場機制，以致於頻道表現雖然糟糕，只要有寡占系統的財團在背後撐腰，仍能繼續存在；同時卻有很多頻道被系統業者拒於門外，苦無上架機會或是公平議約條件。

近年來，民間社會呼籲政府建立有效的進退場機制，以解決媒體亂象，但至今仍未見進展。 2005年，新聞局未通過八家衛星電視頻道換照，引發法規範不足及言論自由的爭論。2006年獨立主管機關NCC成立，至今廣電三法修法仍在研議中。到底我國應該如何建立一套有效的媒體進退場機制，能使市場結構正常化、競爭公平化、媒體表現符合公共利益？媒體進退場機制該如何設計、有哪些審查標準以及審查程序？為了回答這些問題，本場次邀請主管機關、電視業者、學者專家共聚一堂，為我們解析目前媒體結構失衡、表現惡化的原因以及進退場機制設計的可能方向。

國家通訊傳播委員會（NCC）成立三年有餘，至今其管制作為或不作為可謂毀譽參半，外界期待其積極任事或消極放任者，所在多有。其中關鍵，牽涉到通訊傳播主管機關的管制哲學，究竟是「管得越少越好」，抑或是揚舉積極介入並導正通訊傳播市場結構與秩序，方是符合國民殷盼和公共利益的管制哲學與政策呢？

NCC 是否應有準立法和準司法權？是否應有完整的通訊傳播政策制訂權？是否應在管制監理之外，也應擁有獎勵、輔導等政策工具？千呼萬喚始出來的NCC，在產業利益和公民利益的拉扯之間，如何謀求平衡點？又如何在數位匯流的急遽變化中，為台灣通訊傳播與影視產業開創新的境界？

B場、國家管制與新聞自由（302教室）