百家爭鳴的出路--頻道事業進退場機制再探／台灣師範大學大眾傳播研究所教授 陳炳宏

1、建立進場新機制

一、消極規範

1.媒體產權規範
-跨媒體產權規範
-水平垂直整合規範
-投資者積極與消極條件規範

2.市場自由競爭規範
-市場占有率（水平整合）比例

二、積極規範

1. 媒體專業自主規範
-自律規範
-新聞產製專業自主規範（包括新聞製播準則）
-外部參與機制（包括新聞與節目外評機制，例如外評人、公共問責、倫理委員會）
-觀眾服務與參與
2. 節目內容規範
-節目產製流程規範
-內容分級規範
-廣告規範（包括反置入性行銷承諾）

2、建制退場機制（四步驟）：

一、檢討現行評鑑制度執行成效與實際效益
1. 評估現行評鑑制度執行效益，若成效不彰，可考慮廢止

二、建構進退場機制間之聯結
1. 將進場承諾視為其退場之考評標準，採計點制扣點，直到應退場為止

三、研議違反進場機制之計點規範
1.建制退場機制計點辦法（透過公聽會與專家會議討論後決定）

四、建立退場機制
1. 納入公民審議機制

衛星電視市場統計資料：

l 本表統計數字整理自新聞局與NCC市場資料

通傳會的電視管理政策：對私有化媒體如何實踐公共利益的想像-公民審議的申（換）照與評鑑機制篇／國家通訊傳播委員會委員 鍾起惠

壹、前言

「私有化的公共利益」(privatizing public interest) 是當代媒體政策管理者最嚴肅的議題之一(Freedman, 2008)，這是晚近以來許多媒體政策學者嚴正的呼籲。針對此一概念的具體實踐，是指涉如何透過政策工具的管理，來達成私有化媒體遂行公共利益的事實。當然此一議題的嚴肅性與緊迫性必須被正視的前題，恰恰乎是當代商業媒體，已經逸出它擔負公共責任的角色，針對此一現象無須究責失去社會責任範域的媒體，更該檢討的或許是20世紀80 年代以降的新自由主義媒體去管制化的政策，已經走到必須改弦更張的時候了。
L. A. Brainard(2004)在《電視：去管制化的限制》一書中，直陳美國政府的去管制化政策是徹底失敗的電視政策。美國新任的法規與管制改革委員會首長C. R. Sunstein在其早年著作中也指出，如果去管制化政策是良好功能市場運作的經濟規模，那麼電視場域的實踐，卻恰恰實踐出阻礙深思熟慮民主發展的弔詭現象，Sunstein並提出試圖調和如何透過政策工具讓私有媒介者實踐公共利益的第三條道路(Sunstein, 1999)。

在上述媒體政策學者為21世紀的廣電媒體紛紛提出可能的解套作為時，吾人仍然需要回顧晚近以來的電視與科技變遷、產業結構與政治動態學形成電視政策困境的論述焦點，如何逐步走向讓當今的電視深陷其中而難以自拔的境地，它們是：

一、電視管制範疇的困難性：通訊傳播科技的跨界發展，讓電視（或通信）的主體位置消失，傳統上對結構（市場）管制與內容管制的二分管制模式，失去聚焦性。

二、管制障礙門檻條件提高：針對市場範疇與規模經濟的界定越來越模糊，電視主體性角色的失焦，乃至於科技匯流的速度，均超過政策工具修訂的速度，政策工具遠落後於科技先行的思維，遂使得任何的管制，均成為妨礙產業匯流的代名詞，並直接導致任何出台的管制政策，需要支付的管制門檻條件及成本均更高，以致減緩管制的效率。

三、政府的管制態度：當傳播科技的消費與通傳匯流的趨勢，被視為「進步」或「國家競爭力」的流行觀點時，政府的管制態度導向對市場友善(market-friendly regulator)的方向擺盪，並形成友善於市場或對現行業者友善的政策，進而視任何對業者的監理，是一種「不友善」的市場管理。

四、政府管制合法性主體位置的威脅：此一威脅來自外在環境，例如保護本土產業vs. 全球競爭的影視內容、個體言論自由保護vs. 群體言論自由的限縮、國家vs. 族群認同的糾結，這迫使媒體政策的管理機關，也受到角色混亂與如何定位的議題。

上述針對管制主體性與範疇界定的議題，相當程度增加政府管制機關的難度與高度。「第三條路」的提出，意即對私有媒體課責的路線，是原來各種攸關媒體管制理論中的調和觀點。早於本世紀初始此一主張正方興未艾，歷經2008年由美國為首，所引發的全球金融海嘯風暴，從金融產業延燒至各產業領域的現象，遂使得各國政府不得不更積極的面對公司治理的議題，思索私有化媒體如何實踐公共利益，並能創造與建構這種媒體內部治理的政策管理工具，正是通傳會目前努力的方向。

貳、公民審議式的申（換）照政策

申設、評鑑與換照等執照審核程序，是通傳會針對監理對象（含無線廣播電視台、有線電視系統台與衛星廣播電視頻道）常態性的執照許可程序。在構面與指標的方法建構方面，通傳會朝向三方面的考量，一是（申）換照程序的構面與指標具信度、效度與各類型頻道屬性的區辨性，二是構面與指標是根據事實陳述而非抽象描繪的資料判定，三是各項根據事實陳述的標準，可以指引與深化頻道的節目製播、品管要求與強化員工專業訓練為目的的頻道經營理念。

整體而言，新修正的申設、評鑑（二年一次）與換照（六年一次）等程序內涵，揭示四項政策特質，分別是：

（1）建立結構因果式的執照許可程序：從申設→評鑑→換照等三項程序的構面與指標，具有內在因果連結關係，藉此引導頻道經營的良性循環。例如頻道常態的核處紀錄，納入成為評鑑與換照構面（指標）配分的設計。

（2）公民參與的執照審核精神：針對申設、評鑑與換照等程序，均引進公民審議參與執照審核的作法，公民團體代表成員成為頻道申設、評鑑與換照的審核者之一。各類公民團體成員的意見、可以較具體且直接的對個別頻道產生實質建議。

（3）強化頻道製播者的內控流程與專業訓練：如果申設→評鑑→換照被視為監理策略的線性結構過程，其中評鑑則被視為三項執照許可程序的最重要手段，針對兩年一次的頻道評鑑工作，特別強調的面向有四項包括（1）節目製播內部管控流程與人員安排、（2）員工專業訓練、（3）節目表現，及（4）核處紀錄等。評鑑工作的重心從過去側重營管業務面的思維轉向以節目製播及其表現為依據的評鑑思維。

（4）對新聞與兒少頻道，採取較高申設門檻條件的設計。

參、累進與停播門檻之裁量基準

通傳會於2007年1月15日針對廣播電視事業發佈罰鍰案件處理要點，做為監理事項的法律執行。目前通傳會已著手針對此一處理要點進行修正版。在新的修正草案中，裁量基準的特色有三：

（1）漸進累積式的裁量精神：針對不同違規樣態與情節嚴重程度，課以不同的分數。各類違規作為累積之分數做等級區分，違法等級與罰鍰額度均為累進加總方式計算。意即分數等級與罰鍰額度成正比累進。法定之罰鍰額度區分為十等級，按違反積分等級決定罰鍰額度。

（2）罰則種類與層次分明：以現形衛廣法為例，罰則種類包括警告、罰鍰、頻道停播與撤照等四類。在衛廣法修正草案中，將修訂區分為五類罰則，分別是警告→罰鍰→節目停播→頻道停播→撤照等。此外，針對重大事件的停播或撤照，也將陸續訂定執行標準依據。

（3）訂定停播門檻條件：根據過去二年廣電事業累計的核處紀錄（違規次數、違規樣態與罰鍰金額），訂定頻道 / 節目停播的門檻標準。


《參考書目》
Brainard, L. A. (2004). Television : The limits of deregulation. London: Lynne Rienner Publishers.
Freedman, D. (2008). The politics of media policy. UK: Polity Press.
Sunstein, C. R.(1999). Private broadcasters and the public interest : Notes toward a third way, in Chicago John M. Olin Law & Economics working paper, No. 65.

衛星與有線電視頻道進退場機制：從國家審介入到消費者市場機制／政大廣電系助理教授 曾國峰

在台灣，一般觀眾最不滿意有線電視頻道的部分，主要是頻道節目類型相似、缺乏差異化，重播比率過高，時段外賣與節目廣告化等問題，消費者可能會問，為什麼一些品質不佳的頻道不會被淘汰，為什麼已經好多年不再播出新的頻道？目前的衛星與有線電視頻道的進退場機制，似乎失靈了！

頻道如果要進場上架，首先需要向主管機關申請執照，過去新聞局時代是由「衛星頻道審議委員會」，透過審查業者的營運計畫書決定，過程可以不斷修改相關計畫，最後的通過率大約是70%左右，有些第一次沒有通過的，還可以再改變一個頻道名稱重新申新。這種審查營運計畫書的發照過程，就像是作文比賽，委員會要求評估財務計劃，業者就給個廣告與收視人口大餅；要設立專職的審片人員，業者就提出執行流程圖，甚至節目諮詢委會，也沒有先問專家們是否同意。更重要的是，業者拿到執照後，如果沒有依照營運計畫書執行，主管機關也無可奈何。也就是說，整個事前審核的過程，並無法真正做到實際內容把關的功能，加上沒有佔用到頻譜，之後NCC就採行如果符合申請書的基本要件，原則上就核發執照。此外，過去經常會影響是否核發執照的因素，是該類型頻道是否過多，以及集團中是否已經有過多的頻道，原本是希望能讓頻道能夠多樣化，同時避免廣告與收視率的過度競爭，但問題是如果因為既有類型頻道已經過多，例如新聞頻道，因而不再通過新的新聞性頻道，則其實是變相的保障既有經營不佳的新聞頻道，無法建立動態的進退場機制。

不過，主管機關費了這麼大的力在審核執照，但真正決定頻道是否能夠上架播出的，其實是各地方有線電視系統。目前拿到約有180個左右的合法頻道，但台灣750MHz寬頻大約最多可以容納110個類比頻道，目前業者平均提供102至106左右頻道，扣除一些測試頻道外，其實已經沒有多餘的空間可以提供其他80個頻道，如果要有新的頻道進入，可能就要有頻道下架。系統決定那些頻道可以上架，當然會考量是否會極大化利潤，例如，是否為垂直整合的集團頻道，或是新進頻道所支付的上架費高低，至於新進頻道如果能因此吸引新的收視戶，也可能考量，只是以目前台灣近九成的有線電視系統普及率，要系統再花錢增加節目購置成本，但在目前的600元費率上限不變下，幾乎是不可能的，所以現在新增加的頻道，幾乎都是額外付費的數位頻道。

另一方面，在何種情況下既有的頻道會退出市場？一種是由於違反相關法規，在二年review或是六年重新換照時沒有通過，不過之前從來沒有業者在二年的review中不過被撤照的，而在第一次六年換照時，卻因為有七家換照不過而引起軒然大波，的確，由於是新聞局第一次執行換照，過程中有很多有待改進的空間，這種透過委員會評審方式，很容易出現標準不一的問題，不過，如果儘量按照目前的衛廣法中的罰則運作，也就是從警告、處罰、連續處罰、停播到撤照循序漸進，讓業者有改進的機會，而不會由於不同時期的罰則寬嚴不一，無法接受突然的退出市場。另一種是過去還沒有定頻前，有些頻道受到系統業者的抵制，這些頻道不見得是沒有觀眾願意收看，主要還是普及率過低，沒有足夠的收視戶，因此廣告與收取費過低，經營成本大於收入，最後退出市場。不過在目前定頻的情形下，頻道間的收視率與廣告量都愈趨接近，結果是大家都吃不飽、但也餓不死，真得很難經營時，就多重播幾次、買一些外片、壓低拍片成本，日子也還過得去，最近幾年因為經營不佳而退出市場的比例愈來愈少，當然沒有頻道退出，也就沒有新的頻道可以進入。

有沒有一種方式可以改變目前的進退場方式，其實加入單頻單賣的付費模式，可以透過消費者衡量偏好、個別購買頻道，解決目前完全依靠收視率分配廣告資源的問題，雖然短期內，可能會造成少數頻道收視率與廣告量減少，甚至退出市場，但也會讓市場規模不大的台灣可以集中資源製作較高品質的電視節目，同時增加新型態頻道能夠上架的機會，長期來說，對活絡有線電視頻節目內容的產出還是利大於弊。尤其在未來數位互動電視時代，頻道與節目數目動則成千上萬，更是需要納入更多不同的付費模式，讓好的節目能獲得應有的報酬。

不過NCTA（2004）的政策說帖認為，單頻單賣不管是對系統、頻道與消費者都是不利的，將會造成收視人口下降、廣告減少、費率上升、頻道數目與多樣性減少等問題。這裏基本的邏輯是：當消費者可以選擇單頻單買後，原本純粹成批銷售時的大部分頻道，將因為不可能所有消費者都訂閱，而使得普及率下降，收視率也跟著降低，進而影響廣告商購買而收入降低，而由於大部分的頻道業者超過一半的營收是來自廣告收入，如果收視人口與廣告量減少，將跟著降低製作成本，加上要額外裝機上盒與增加客服的成本，誓必要調高每個頻道的售價，但因此又會惡性循環，更少的消費者願意買、廣告量更減少…等。如此一來，將導致部分頻道退出市場，尤其是那些非主流、專注在少數閱聽人的頻道，由於觀眾相對少又沒有足夠的收視費與廣告的將首先遭殃；同時，新的頻道不像之前成批銷售時可以被所有的觀眾看到，還要更多的行銷成本，也會影響新進頻道存活的機會，因此，整體頻道數目與多樣性均將減少。

這樣的論述並不是不對，但只是各種可能情形之一，個別頻道從成批銷售，變成單頻單賣時，總收入到底會增加、減少或不變，要看該頻道在所有用戶的需求彈性曲線，也就是消費者對不同頻道品牌忠誠度不同而定，並不一定價格提高、訂戶數減少、廣告也變少後，總收入就一定會降低；相反的，如果能獲得消費者的認同，很可能會獲得比過去更高的總收入，但如果訂戶少、又不能提高價格，則可能由於過高的損失，而被迫離開市場。透過這樣的機制，至少會更接近一般商品的進退場情形，有助活絡未來頻道的更新速度。

百家爭鳴的出路-頻道事業進退場機制再探／緯來電視網營運管理處協理 崔梅蘭

一、失衡的市場 早就讓大部分的頻道都已經退場？

依照國家通訊傳播委員會(NCC)的統計，截至98年2月底止,，依據衛星廣播電視法申請取得「衛星廣播電視節目供應者執照」，也就是通稱的「頻道執照」的業者，共96家、總計211個頻道。

＊ 在現行「類比頻道」的技術限制之下，有線電視系統可以傳送的頻道總數大約是110個左右。扣除：法定必載的無線電視頻道（衛廣法第37條）、主管機關指定必載的客家、原住民頻道（衛廣法37條之1）、依法需免費提供的1到2個地方專用頻道（衛廣法第25條）及節目表頻道，系統可以自行利用的頻道位置，也就是各類頻道可以爭取的上架位置約僅有96個。

＊ 依照最近3年的市場資料，以上96個－－姑且稱之「依據自由市場機制」被播出的頻道中，大約只有65個左右的頻道，可以從系統收到授權費用。

其他30個頻道，都是必須付費給系統，才能夠買到頻道的播出位置。這其中包括：所有的購物頻道、大部分的宗教頻道、股市財經頻道，以及以時段外包搭配商品銷售為主的「類購物台」頻道。

＊ 雖然有線廣播電視法第42條第2項明文定有：「節目由系統經營者及其關係企業供應者，不得超過可利用頻道之四分之一」，即垂 直整合的限制。

但在「交叉授權」的情形下，上述65個收費頻道中，有接近60個頻道都是由系統經營者所經營或代理，並且一律佔據了較佳的頻道位置。

＊ 在已然形成的市場獨占與壟斷結構下，系統業者的購片預算5年以來都是幾乎固定的每月每戶240元，而且簽約戶數均僅有系統實際戶數的60﹪左右。

每月每戶240元的預算，由5大MSO分別經營或支持的6到8家頻道代理業者，每年進行談判分配。

＊ 頻道授權收入的多寡，與節目受觀眾喜愛的程度，幾乎毫無關聯。

頻道是否獲得播出？能否被定頻播出？與頻道受收視戶歡迎的程度，也並非絕對相關。

提升頻道經營的唯一誘因，僅剩下完全量化的收視率數字及其所代表的廣告收入。造成我們的頻道經營，早已經偏離了有線電視分眾的原始起點。

所以說，失衡的市場，早就讓大部分的頻道都已經退場了

二、失靈的監理 讓留下來的頻道也陷入了集體沉淪？

＊同樣是來自於NCC的統計，以民國97年度為例，衛星電視頻道因為節目內容違規，而遭NCC裁處案件的共有155件；總罰款金額為新台幣6,760萬元。其中有高達100件、總計5,640萬，是因為「節目內容之嚴重廣告化」，而遭到處罰。

每件動輒數十萬的罰鍰金額不可謂不輕，為何卻難收遏阻效果？

NCC在2008年中第一次依法公布了部分衛星電視頻道，二年一次營運評鑑的評鑑結果。在這一次受評的62家頻道當中，有40家是全部合格，15家是合格但有部分情節應改進；有7家則是被列入限期改正名單。

在公佈限期改正的8個月之後，NCC在今年3月的委員會議中，針對其中的5個頻道，又作出了罰鍰30萬元及「再限期2個月內改正」的裁處。並且首度宣示：如逾期不改正，NCC將會視具體情況依法分別為停播或註銷執照處分。

大部分的罰單，尤其在「節目廣告化」的情形，電視台都會轉嫁由客戶來承擔。高額罰金的規範效果如何？其實不言可喻。

在該些被NCC評鑑為應限期改正的頻道中，有的因為販售時段，節目廣告化的情形嚴重，幾乎已經形同另類的購物頻道；有的是節目內容屢遭民眾申訴，迭經重罰仍未見改善；甚至有業者從2005年至今已被核處27次之多，卻依然故我。

形同虛設的規範，讓媒體經營的責任也完全的空洞化了。

媒體竭盡所能的銷售一切、換取最大營收；在市場繁榮時期是如此，一但面臨衰退的恐懼，就更難以抵擋「有為者亦若是」的壓力。尤其當經營的利潤完全的私有化，經營的成本卻大部分由外部承擔時。

所以，留下來的頻道，又有什麼不同呢？

失靈的監理，助長了市場的歪風，大家都陷入了集體的沉淪。

三、還要繼續作美好的囈語嗎？我們的觀眾其實根本沒有收視選擇權

就像媒體改革的主張，每每因為經營財團的利益，而受到很大的影響一樣；頻道的進退場機制，所以遲遲無法建立，和有線電視的產業結構，也是有著密不可分的關係。

在水平與垂直整合的威力下，真正掌握頻道規劃權力的其實是系統。

五大有線電視系統的經營者、幾個頻道代理商、加上特定的有力人士，不到10人，決定了頻道播出的可與否、位置的擺放，也決定了你我的收視。

主管機關並不是沒有嘗試過，以促進市場競爭的方法，來消弭市場的壟斷程度，引導產業的正常發展。例如：協助發展直播衛星（DTH）、開放中華電信MOD的經營等等。

只可惜，直播衛星受限於消費習性，發展迄今，所吸納的收視戶尚不及2萬戶。MOD則是在頻道畏懼於「下架」威脅的現實下，遲遲無法取得關鍵性的節目容，區區數十萬戶的用戶規模，尚難以撼動488萬戶（截至97年12月底NCC統計）的有線電視。

主管機關也曾經試圖，運用公權力的手段，介入系統的頻道規劃。所以在新聞局時代，曾經頒定了「有線電視頻道規劃與管理原則」；NCC的一屆委員也制定過「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」，以作為主管機關針對系統業者申請變更頻道表時－－即系統申請將特定頻道上架、下架、或挪移位置時，應否准許的審理依據。

現在大家所熟知的「頻道位置區塊化」及「公益與闔家觀賞頻道，應置於第2至第25頻道」等，就是來自於上述「管理原則」與「參考指標」的要求。

然而，上述「管理原則」及「參考指標」中所訂定的其他多項核心規範，例如：
「…（頻道表之規劃）是否尊重消費者收視習慣，將收視滿意度較高的頻道置於第78頻道之前…」；「較受歡迎之頻道是否置於相對應之位置」；「替換頻道之節目品質是否相當或高於原頻道」；「（頻道之）變更是否有助於促進頻道類別之多元性」；「是否尊重弱勢權益及促進本國文化均衡發展」；「是否有利其他弱勢族群的收視權益」；「（移頻時）是否有進行收視戶意見調查，有無與消費者團體進行協商」…等等；則都在一屆NCC委員「尊重市場機制」與「不宜過度干涉系統營運自由」的堅持下，昇華為「精神上的最高指導原則」以及「宣示條款」，少有案件是以此作為具體的審理標準。

長久以來，NCC對於系統所提出的頻道變更申請，幾乎照單全收的結果就是：「新頻道很難排進，舊頻道劃地為王」；「即使是收視滿意度較高、較受民眾歡迎或是評鑑良好的頻道，仍然可能被任意的調動頻道位置，或是遭拒絕播出」；「即使是屢受爭議、表現不佳、甚至是評鑑不合格的頻道，依然可以不動如山」

系統主宰了頻道的進退場，不到10人決定了你我的收視，是福？是禍？

四、結語

＊ 現有頻道的經營者及擁有者，如果不能善盡媒體經營的社會責任，就該面對退場的壓力。

如果經營者取得執照、擁有播出位置後卻沒有好好利用，等於是剝奪了其他人想「近用」的機會，其實更不公平。

透過衛星廣播電視法相關條文的增訂與修正，以完備頻道事業的申設、換照以及評鑑的審查流程與審議基準，並引進公民審議的精神，確實有助於頻道經營的提升。

如何在相關法規中明確形成一套頻道的經營者與評鑑者，都能夠遵循的獎懲制度與標準，確實是當務之急。

＊ 但是，如果現有的市場結構難以有任何的改善或調整？主管機關對於現有結構下的有線電視事業，又沒有相對強化的規範與監理作為的話：縱算是排除萬難，展現了巨大的魄力與決心，終於祭出了停播甚至是撤照的處分；退場後的頻道及其經營者，換個名義「借殼上架」或是重新申請執照、照樣上架播出，又有何困難？又如何奢談「新頻道的進場」、甚至「優質頻道的引進」？

作為國民最主要的娛樂及資訊的來源，以及國家最重要的基礎寬頻網路－－有線電視的市場結構與相關的經營規範，確實值得更深切的關注與檢討。期待主管機關能夠善用政策工具，適度導引產業發展的方向。

百家爭鳴的出路-頻道事業進退場機制再探／衛星電視公會 鍾瑞昌

1、過去有關〝頻道總量管制〞之研究
2、NCC籌設期間對於〝頻道內容產業〞之定位

3、頻道事業當前面臨的問題
（1）內容本身
（2）市場因素
（3）產業失衡
（4）競爭問題
4、頻道事業如何進行退場機制
（1）頻道退場不完全等於內容退場
（2）進場頻道能否保證內容品質
5、頻道事業的期許
（1）可考慮節目內容退場
（2）CATV全數位化與平台化
（3）塑造競爭的環境與選擇的機會

我國從90年代開放電波資源後，媒體市場百家爭鳴，百花齊放。然而，政府開放市場同時缺乏有效管理與配套，致使媒體結構失衡、惡性競爭，內容貧乏、新聞商品化等現象，日益嚴重。台灣媒體亂象可謂是市場失靈與國家失靈的產物，例如因為缺乏嚴謹的進退場機制，以致於頻道表現雖然糟糕，只要有寡占系統的財團在背後撐腰，仍能繼續存在；同時卻有很多頻道被系統業者拒於門外，苦無上架機會或是公平議約條件。

近年來，民間社會呼籲政府建立有效的進退場機制，以解決媒體亂象，但至今仍未見進展。 2005年，新聞局未通過八家衛星電視頻道換照，引發法規範不足及言論自由的爭論。2006年獨立主管機關NCC成立，至今廣電三法修法仍在研議中。到底我國應該如何建立一套有效的媒體進退場機制，能使市場結構正常化、競爭公平化、媒體表現符合公共利益？媒體進退場機制該如何設計、有哪些審查標準以及審查程序？為了回答這些問題，本場次邀請主管機關、電視業者、學者專家共聚一堂，為我們解析目前媒體結構失衡、表現惡化的原因以及進退場機制設計的可能方向。