獨立機關的道路─管制哲學與策略／國家通訊傳播委員會委員 翁曉玲

國家通訊傳播委員會（NCC）自民國95年成立至今已逾三年。作為我國第一個在人事任用上與組織法上相當程度獨立於行政院的獨立機關，NCC的成立不僅只是因應通傳產業匯流下所生產物，更是我國師法世界先進國家就維護自由民主制度和言論自由所設計的獨立通訊傳播監理制度。然而，NCC獨立機關的設置與運作並非如預期的順利，在運作初始的前兩年可謂風波不斷、舉步維艱。第一屆委員會經歷了重重的政治威嚇，從挑戰組織上的不合憲到質疑委員們公器私用、瀆職辦案，獨立機關一開始即走的跌跌撞撞，但第一屆委員會堅持獨立行使職權的精神，在制度上與實質上排除來自於上級機關與政黨政治之不當干預，其所樹立的獨立超然的形象，至今令人印象深刻。第二屆委員會自去年8月就任以來，雖然少了政治上的阻力，但來自於商業團體龐大的壓力，則又是另一項不同的問題與挑戰。

不過，無論是面對何等政治、商業或是部分民意的壓力，個人認為，NCC應是站在國家、憲法的高度，秉持著獨立、負責、平衡的監理理念，去觀察、扶助與導正通訊傳播產業，並以追求通傳產業公平的競爭秩序、維護公眾收視聽權益和健全多元、普及、優質的通傳近用環境為目標。
具體而言，個人認為『獨立』、『負責』、『平衡』的監理理念應具有以下的內涵：

1、獨立

「獨立」行政機關究竟是要獨立於誰？從語意上來看，獨立行政機關應並非係指獨立於司法機關或是立法機關而言，而應係指獨立於在行政權層層節制之下，受其指揮監督的行政組織，簡言之，其所要獨立的對象，正是行政權本身，此不論從美國或英國的經驗中均可佐證。雖然隨著一國的憲政體制是屬內閣制或是總統制的不同，獨立機關所要「獨立」的對象範圍容有細論之餘地，但具體來說，無論是在哪一種體制下，獨立行政機關真正的意涵，其實就是要獨立於當下的執政勢力之外，亦即不受執政勢力所直接控制或可深入影響，簡單來說，就是「與政治保持一定的距離」或是「去政治化」（陳淳文，2007）。在健全的政黨政治和民主體制之下，執政勢力更迭不斷，設立獨立行政管制機關的目的，正是為減緩民主體制下短線操作、阻絕受多數執政勢力的干擾，以維護政策的穩定度與可信度。大法官釋字613號解釋理由書中亦指明：「立法者如將職司通訊傳播監理之 通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出，得以擁有更多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成，自尚可認定與憲法所保障通訊傳播自由之意旨相符。」

當然，「獨立機關」最受疑慮之處，仍在於其是否悖於「行政一體」與「責任政治」原則？從目前國內獨立機關的運作經驗來看，獨立機關所享有的行政命令權係在法律明確授權下，而且所有法案增修必須先送行政院審查，並無逕向立法院提法案之權利，尚不至於發生有架空內閣依憲法所享有的一般法規範制訂權之虞，因此若將「行政一體」的概念建立在科層體制之信仰上，而不從追求最適功能、更高效率之角度去思考，則自然會陷入獨立機關與行政一體相衝突之矛盾；但其實獨立與行政一體都只是目的考量下的手段，其間並無必然的衝突，甚至也不必然有原則例外關係（蘇永欽，2008）。再從獨立機關本就是「非多數機構」的屬性來看，獨立機關的建置固然對責任政治有所減損，但若該機關具備獨立而出的正當化理由，則在例外情形下，亦不得不容忍責任政治的減損。

除組織上之獨立外，獨立機關的獨立性亦應體現在運作上之獨立，於此又可進一步討論其是否享有政策決定權或個案決定權。觀察OECD組織中設有通傳監理獨立機關的國家，絕大多數的獨立機關都享有個案決定權，也就是除法院外，不再有任何機關可推翻獨立機關的個案決定（OECD, 2006）。我國法律雖未明文規定，但大法官釋字613號解釋理由書卻明文指出：「惟承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間。」

至於獨立機關應否享有政策決定權，各國制度不一，但從實務經驗來看，個案與政策決定有時並不一定能夠明確區分，而且若只有個案決定權，而排除通案決策權，尤其是與監理政策相關決策權，獨立機關的獨立目的將難以達成。是以，從設計獨立機關的精神來看，NCC在組織與運作上必須與行政權保持一定的距離，以維持對個案的自主決定和對與監理政策相關的政策決定權，當然獨立不等於孤立，在許多政策議題上，獨立機關不太可能自行其事，仍必須與其他政府機關協力合作，否則亦無法創造社會更大利益。

2、負責

從獨立機關的建置目的與原始精神來看，獨立行政機關其實並不向執政勢力負責，而是向其所服務的對象負責，亦即對社會大眾與通傳產業界負責，同時也對自己負責。通傳會的行為必須是透明、公開、穩定與可預期；所有的政策與個案決議都是可受人民與司法權的檢驗，展現作為一個獨立機關負責任的態度。

3. 平衡

在自由開放市場中，業者多依據市場競爭法則去追求企業的自我利益，但在中間過程或結果上卻可能出現私利彼此間或私利與公益間的衝突、不調和，獨立機關應持平的看待市場競爭者、參與者和使用者之各項利益，在促進產業公平競爭和維護必要的公益需求上，調整失序與失衡的現象。

基於前述監理理念，NCC在面對快速發展與技術匯流的通傳產業所應採取的管制策略，大致如下：
1、對相同服務、相同內容，不因技術、平台不同，而作相差別管理。
2、對同一產業的業者，監理態度與標準齊一，無差別待遇。
3、在不違反人權保障、社會秩序與公共利益的前提下，鼓勵新技術、新服務、新經營模式的發展。
4、對潛在或目前的通傳產業市場主導者，採取較高密度的監理。
5、原則上尊重市場機制，惟若市場失靈（控）或有失靈（控）之虞時，將依最小必要監理原則，採取各種適當的監理措施。
6、就傳播內容之監理，納入公民審議機制，尊重社會多元意見，盡量不介入內容實質的價值判斷。
7、建構一套啟動業者自律機制的環境，並強化自律內涵。

結語：待補充…

參考文獻

陳淳文（2007），〈從法國法論獨立行政機關〉，發表於臺灣大學政治系、中華民國憲法學會、臺灣大學政治學系政府與公共事務研究中心主辦《獨立行政機關之研究》學術研討會。台北：臺灣大學。
蘇永欽（2008/9），〈我國憲政體制下的獨立行政機關〉，《尋找共合國》，頁466，台北：元照出版有限公司。
OECD（2006）, TELECOMMUNICATION REGULATORY INSTITUTIONAL STRUCTURES AND RESPONSIBILITIES.