通傳會的電視管理政策：對私有化媒體如何實踐公共利益的想像-公民審議的申（換）照與評鑑機制篇／國家通訊傳播委員會委員 鍾起惠

壹、前言

「私有化的公共利益」(privatizing public interest) 是當代媒體政策管理者最嚴肅的議題之一(Freedman, 2008)，這是晚近以來許多媒體政策學者嚴正的呼籲。針對此一概念的具體實踐，是指涉如何透過政策工具的管理，來達成私有化媒體遂行公共利益的事實。當然此一議題的嚴肅性與緊迫性必須被正視的前題，恰恰乎是當代商業媒體，已經逸出它擔負公共責任的角色，針對此一現象無須究責失去社會責任範域的媒體，更該檢討的或許是20世紀80 年代以降的新自由主義媒體去管制化的政策，已經走到必須改弦更張的時候了。
L. A. Brainard(2004)在《電視：去管制化的限制》一書中，直陳美國政府的去管制化政策是徹底失敗的電視政策。美國新任的法規與管制改革委員會首長C. R. Sunstein在其早年著作中也指出，如果去管制化政策是良好功能市場運作的經濟規模，那麼電視場域的實踐，卻恰恰實踐出阻礙深思熟慮民主發展的弔詭現象，Sunstein並提出試圖調和如何透過政策工具讓私有媒介者實踐公共利益的第三條道路(Sunstein, 1999)。

在上述媒體政策學者為21世紀的廣電媒體紛紛提出可能的解套作為時，吾人仍然需要回顧晚近以來的電視與科技變遷、產業結構與政治動態學形成電視政策困境的論述焦點，如何逐步走向讓當今的電視深陷其中而難以自拔的境地，它們是：

一、電視管制範疇的困難性：通訊傳播科技的跨界發展，讓電視（或通信）的主體位置消失，傳統上對結構（市場）管制與內容管制的二分管制模式，失去聚焦性。

二、管制障礙門檻條件提高：針對市場範疇與規模經濟的界定越來越模糊，電視主體性角色的失焦，乃至於科技匯流的速度，均超過政策工具修訂的速度，政策工具遠落後於科技先行的思維，遂使得任何的管制，均成為妨礙產業匯流的代名詞，並直接導致任何出台的管制政策，需要支付的管制門檻條件及成本均更高，以致減緩管制的效率。

三、政府的管制態度：當傳播科技的消費與通傳匯流的趨勢，被視為「進步」或「國家競爭力」的流行觀點時，政府的管制態度導向對市場友善(market-friendly regulator)的方向擺盪，並形成友善於市場或對現行業者友善的政策，進而視任何對業者的監理，是一種「不友善」的市場管理。

四、政府管制合法性主體位置的威脅：此一威脅來自外在環境，例如保護本土產業vs. 全球競爭的影視內容、個體言論自由保護vs. 群體言論自由的限縮、國家vs. 族群認同的糾結，這迫使媒體政策的管理機關，也受到角色混亂與如何定位的議題。

上述針對管制主體性與範疇界定的議題，相當程度增加政府管制機關的難度與高度。「第三條路」的提出，意即對私有媒體課責的路線，是原來各種攸關媒體管制理論中的調和觀點。早於本世紀初始此一主張正方興未艾，歷經2008年由美國為首，所引發的全球金融海嘯風暴，從金融產業延燒至各產業領域的現象，遂使得各國政府不得不更積極的面對公司治理的議題，思索私有化媒體如何實踐公共利益，並能創造與建構這種媒體內部治理的政策管理工具，正是通傳會目前努力的方向。

貳、公民審議式的申（換）照政策

申設、評鑑與換照等執照審核程序，是通傳會針對監理對象（含無線廣播電視台、有線電視系統台與衛星廣播電視頻道）常態性的執照許可程序。在構面與指標的方法建構方面，通傳會朝向三方面的考量，一是（申）換照程序的構面與指標具信度、效度與各類型頻道屬性的區辨性，二是構面與指標是根據事實陳述而非抽象描繪的資料判定，三是各項根據事實陳述的標準，可以指引與深化頻道的節目製播、品管要求與強化員工專業訓練為目的的頻道經營理念。

整體而言，新修正的申設、評鑑（二年一次）與換照（六年一次）等程序內涵，揭示四項政策特質，分別是：

（1）建立結構因果式的執照許可程序：從申設→評鑑→換照等三項程序的構面與指標，具有內在因果連結關係，藉此引導頻道經營的良性循環。例如頻道常態的核處紀錄，納入成為評鑑與換照構面（指標）配分的設計。

（2）公民參與的執照審核精神：針對申設、評鑑與換照等程序，均引進公民審議參與執照審核的作法，公民團體代表成員成為頻道申設、評鑑與換照的審核者之一。各類公民團體成員的意見、可以較具體且直接的對個別頻道產生實質建議。

（3）強化頻道製播者的內控流程與專業訓練：如果申設→評鑑→換照被視為監理策略的線性結構過程，其中評鑑則被視為三項執照許可程序的最重要手段，針對兩年一次的頻道評鑑工作，特別強調的面向有四項包括（1）節目製播內部管控流程與人員安排、（2）員工專業訓練、（3）節目表現，及（4）核處紀錄等。評鑑工作的重心從過去側重營管業務面的思維轉向以節目製播及其表現為依據的評鑑思維。

（4）對新聞與兒少頻道，採取較高申設門檻條件的設計。

參、累進與停播門檻之裁量基準

通傳會於2007年1月15日針對廣播電視事業發佈罰鍰案件處理要點，做為監理事項的法律執行。目前通傳會已著手針對此一處理要點進行修正版。在新的修正草案中，裁量基準的特色有三：

（1）漸進累積式的裁量精神：針對不同違規樣態與情節嚴重程度，課以不同的分數。各類違規作為累積之分數做等級區分，違法等級與罰鍰額度均為累進加總方式計算。意即分數等級與罰鍰額度成正比累進。法定之罰鍰額度區分為十等級，按違反積分等級決定罰鍰額度。

（2）罰則種類與層次分明：以現形衛廣法為例，罰則種類包括警告、罰鍰、頻道停播與撤照等四類。在衛廣法修正草案中，將修訂區分為五類罰則，分別是警告→罰鍰→節目停播→頻道停播→撤照等。此外，針對重大事件的停播或撤照，也將陸續訂定執行標準依據。

（3）訂定停播門檻條件：根據過去二年廣電事業累計的核處紀錄（違規次數、違規樣態與罰鍰金額），訂定頻道 / 節目停播的門檻標準。


《參考書目》
Brainard, L. A. (2004). Television : The limits of deregulation. London: Lynne Rienner Publishers.
Freedman, D. (2008). The politics of media policy. UK: Polity Press.
Sunstein, C. R.(1999). Private broadcasters and the public interest : Notes toward a third way, in Chicago John M. Olin Law & Economics working paper, No. 65.