通傳會的電視管理政策：對私有化媒體如何實踐公共利益的想像-電視問責管理篇／國家通訊傳播委員會委員 鍾起惠

壹、前言

「私有化的公共利益」(privatizing public interest) 是當代媒體政策管理者最嚴肅的議題之一(Freedman, 2008)，這是晚近以來許多媒體政策學者嚴正的呼籲。針對此一概念的具體實踐，是指涉如何透過政策工具的管理，來達成私有化媒體遂行公共利益的事實。當然此一議題的嚴肅性與緊迫性必須被正視的前題，恰恰乎是當代商業媒體，已經逸出它擔負公共責任的角色，針對此一現象無須究責失去社會責任範域的媒體，更該檢討的或許是20世紀80 年代以降的新自由主義媒體去管制化的政策，已經走到必須改弦更張的時候了。

L. A. Brainard(2004)在《電視：去管制化的限制》一書中，直陳美國政府的去管制化政策是徹底失敗的電視政策。美國新任的法規與管制改革委員會首長C. R. Sunstein在其早年著作中也指出，如果去管制化政策是良好功能市場運作的經濟規模，那麼電視場域的實踐，卻恰恰實踐出阻礙深思熟慮民主發展的弔詭現象，Sunstein並提出試圖調和如何透過政策工具讓私有媒介者實踐公共利益的第三條道路(Sunstein, 1999)。

在上述媒體政策學者為21世紀的廣電媒體紛紛提出可能的解套作為時，吾人仍然需要回顧晚近以來的電視與科技變遷、產業結構與政治動態學形成電視政策困境的論述焦點，如何逐步走向讓當今的電視深陷其中而難以自拔的境地，它們是：

一、電視管制範疇的困難性：通訊傳播科技的跨界發展，讓電視（或通信）的主體位置消失，傳統上對結構（市場）管制與內容管制的二分管制模式，失去聚焦性。

二、管制障礙門檻條件提高：針對市場範疇與規模經濟的界定越來越模糊，電視主體性角色的失焦，乃至於科技匯流的速度，均超過政策工具修訂的速度，政策工具遠落後於科技先行的思維，遂使得任何的管制，均成為妨礙產業匯流的代名詞，並直接導致任何出台的管制政策，需要支付的管制門檻條件及成本均更高，以致減緩管制的效率。

三、政府的管制態度：當傳播科技的消費與通傳匯流的趨勢，被視為「進步」或「國家競爭力」的流行觀點時，政府的管制態度導向對市場友善(market-friendly regulator)的方向擺盪，並形成友善於市場或對現行業者友善的政策，進而視任何對業者的監理，是一種「不友善」的市場管理。

四、政府管制合法性主體位置的威脅：此一威脅來自外在環境，例如保護本土產業vs. 全球競爭的影視內容、個體言論自由保護vs. 群體言論自由的限縮、國家vs. 族群認同的糾結，這迫使媒體政策的管理機關，也受到角色混亂與如何定位的議題。

上述針對管制主體性與範疇界定的議題，相當程度增加政府管制機關的難度與高度。「第三條路」的提出，意即對私有媒體課責的路線，是原來各種攸關媒體管制理論中的調和觀點。早於本世紀初始此一主張正方興未艾，歷經2008年由美國為首，所引發的全球金融海嘯風暴，從金融產業延燒至各產業領域的現象，遂使得各國政府不得不更積極的面對公司治理的議題，思索私有化媒體如何實踐公共利益，並能創造與建構這種媒體內部治理的政策管理工具，正是通傳會目前努力的方向。

貳、電視問責

半世紀以來，西方傳播媒體的主流觀點，一直是寄望於媒體自律的精神來達成其社會責任的角色。但是80年代廣電媒體去管制化的風潮，帶出了政策管理的議題，而在市場結構管理漸次上軌道後，目前的政策管理議題，又擺盪到監理的階段。例如英國Ofcom的監理精神，即在實踐政策對市場與內容的軟性碰觸（soft & light），意即電視內容的工作者，一方面清楚自己的責任與可能的限制，另方面又能維持其專業自主及獨立的判斷。電視問責管理的研究議題，正是如何在兩端取得平衡點的議題。

以通傳會衛星廣播電視法修正案為例，本修正案最大的特色，就是要建立頻道經營者的「問責制度」（accountability system）。問責的基本精神，是透過政策工具的設計，營造頻道經營者對自己負責與對公眾負責的經營環境。媒體社會責任的落實，依賴「自律」、「他律」與「法律」三律的共管。「法律」是對不自律，也不接受他律者的最後手段。對於接受自律、他律，願意負責的頻道經營者而言，法律不是限制，反而恰恰是保障與促進新聞自由的必要手段。從本修正案的精神而言，自律或他律的問責先行，只有在自律、他律不發生防弊補偏的作用時，法律的問責才會發揮作用，以確保問責機制能夠正常運作。

參、電視問責管理的層次與種類

（一）內部問責(internal MAS)：指涉電視台內部控管流程、內容製播審核確認，以及節目播出後果的自我檢視（例如觀眾或倫理委員會）等組織架構與程序。通傳會衛廣法修正案(§2、§8、§9、§17)均是屬於此一部分的問責實踐，其意義著重媒體自律管制 (self-regulation)。
（二）外部問責(external MAS)：指涉個別電視台之外的公會團體或公民組織，例如衛星電視商業同業公會、媒體觀察基金會、媒體改造學社、消費者／觀眾組織等。通傳會衛廣法修正草案(§19)引進產業協會或公民團體代表的外部力量，其意義強調產業自律與協作管制(co-regulation)的雙重問責框架設計。

（三）協作問責(cooperative MAS)：指涉管理機關與外部問責組織協力監督媒介表現的組織。通傳會於今年啟動民眾對傳播內容申訴的（網路）通道，以及推廣民眾申訴意識的作法，其意義在發揮協作管制對媒體自律影響的可能性。

肆、公共參與的電視問責管理：倫理委員會

觀眾與社會才是電視台的主體，因此必須建構一個以觀眾立場思考的電視台內部機制或部門，以回應觀眾的意見，此即公共參與電視問責的重要精神。南韓、日本及歐盟國家在電視台內部，均設有回應社會的觀眾或倫理委員會，在此一場域中，是電視台內部問責引進外部問責的平台，也是電視台內部成員自我學習或辯護、教育的場域。通傳會衛廣法修正草案（§17）特別要求製播新聞之頻道，需要獨立受理觀眾有關內容正確、平衡及品味之申訴，並將倫理委員會之具體報告公開，即是要建構與啟動其內部問責到外部問責的一套程序性作法。


《參考書目》

Brainard, L. A. (2004). Television : The limits of deregulation. London: Lynne Rienner Publishers.
Freedman, D. (2008). The politics of media policy. UK: Polity Press.
Sunstein, C. R.(1999). Private broadcasters and the public interest : Notes toward a third way, in Chicago John M. Olin Law & Economics working paper, No. 65.