2009媒體公民會議

2010-03-30T00:38:00.000-07:00

媒體公民會議係由關心媒體改革的公民團體及學界人士共同促成，希望聚集有志之士共同討論媒體議題、相互培力，促成後續行動的可能性。本年度媒體公民會議以討論公共廣電集團發展以及商業媒體管制方向為兩大主軸，廣邀學界、公民團體、政策制定者、公共電視經營團隊、媒體業者及從業人員參與，希望透過彼此對話，探討傳播現象及改善之道，共同努力打造健全的台灣媒體環境。

時間：

2009年四月二十五日（週六），早上九點至下午五點。

地點：

國立台灣大學新聞研究所，103教室（一樓）、302教室（三樓）。

詳細地址：台灣大學校址為台北市羅斯福路四段一號。欲前往會場，自羅斯福路上正門進入較遠，步行約十五分鐘。或可走辛亥路遇復興南路底T型路口，自台大後校門進入，較近。新聞研究所位置詳見台大校園地圖，圖中編號47處。

報名方式：

即日起開放電子郵件通訊報名。請下載報名表並填妥資料後，以電子郵件寄給主辦單位即可。報名費用為新台幣150元（含會議資料與午餐餐盒），請於會議當天報到時現場繳交。

主辦及協辦單位：

主辦：媒體改造學社、媒體觀察教育基金會、公民參與媒體改造聯盟、國科會NCC Watch計畫。

協辦：台大新聞所、政大傳播學院在職專班、傳播學生鬥陣、卓越新聞獎基金會、公民行動影音資料庫、全國家長團體聯盟、社區大學全國促進會、台灣少年權益與福利促進聯盟、台灣新聞記者協會

議程（詳細議程請點我）

B-1與談人發言大綱-劉孔中

2009-04-24T08:02:00.000-07:00

從通訊傳播主管機關的定位談數位匯流的產業政策／中研院法研所籌備處研究員劉孔中

一、依據憲法及憲法條文強調其「依法獨立行使職權」的國家機關
．司法院
．考試院
．監察院（80年）

二、社會共識期待賦予高度獨立行使職權的國家機關
．檢察官
．檢察總長
．主計處
．主計長
．中選會
．中央銀行

三、依據法律規定強調其「依法獨立行使職權」的國家機關
．82年成立公平交易委員會（公平會）
．93年成立金融監督管理委員會（金管會）
．民進黨執政時代行政院提出「中央政府機關組織基準法草案」，僅提描述性地到「機關依其權限及職掌之性質，應獨立超然行使職權，不受上級機關之指揮監督者，其組織以法律定之。」
．當時國民黨為多數的立法院為抗拒「少數政府」，提出所謂「獨立機關」上位概念，並加碼將之定義為：「指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」試圖在行政院之下創造可以不受其指揮監督的機關。

四、中央行政機關組織基準法及變調
．93年6月23日公布施行中央行政機關組織基準法款定義「獨立機關」為：「指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」
．第21條規定：「獨立機關之首長、副首長及其合議制之成員，由一級機關首長提名經立法院同意後任命之，具有同一黨籍者不得超過一定比例。」
．民進黨的行政院不甘就範，於94年公布「獨立機關與行政院關係運作說明」
．95年成立的國家通訊傳播委員會（通傳會）

五、獨立機關與行政院關係運作說明（95年修正）
．行政院於95年10月31日修正「獨立機關與行政院關係運作說明」
．1、獨立行使職權之意旨，依據司法院釋字第613號解釋，僅指在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間。故僅限於具體個案決定有所謂獨立行使職權可言，不包括政策決定領域。
．2、獨立機關依據法律主管之業務應以裁決性、調查性或管制性為主，不負責施政政策、產業輔導或獎勵等業務，若裁決性、調查性或管制性之個案決定涉及施政政策領域時，仍應與行政院各主管部會協調溝通，並接受行政院之政策決定。

六、都是「運作說明」惹的禍
．此項沒有法律依據、照理說也沒有法律效力，而且完全欠缺國際制度比較及學理依據的「運作說明」，立即導致行政院與金管會、通傳會許多職權衝突。
．在去年政黨輪替後，國民黨在行政立法全面獲勝，行政院及立法院本理應該攜手共同擘化中央政府機關的合理組織。行政院方面應該回歸基準法，依據行政一體的原則恢復與金管會及通傳會的正常關係。然而行政院幕僚惰性與慣性使然，政府繼續以「運作說明」來理解通傳會與金管會，並作為行政院組織再造的指導原則

七、都是「運作說明」惹的禍
．行政院一方面在目睹第二屆通傳會完全自行其是、退縮自閉（被譏為No Communication Commission）時，忌憚其為「獨立機關」而束手無策
．而另一方面當金管會陳沖主委因為不願意金融政策權被剝奪而強力抗拒被歸類為獨立機關時，卻又技術性地引用第21條（獨立機關之首長、副首長及其合議制之成員，均由行政院長提名經立法院同意後任命）的規定，以金管會成員未經立法院同意為由，認定其不是「獨立機關」
．形成明顯的矛盾，無法對外說明。

八、研究議題
．獨立之意義
．委員產生之方式
．任期如何保障
．主任委員如何產生
．與行政院之上下關係
．與其他行政機關之橫向關係（工作協調）
．職掌範圍（是否限於監理或可兼及政策規劃）
．救濟程序
．預算來源

九、獨立的意義
．各國所重視的「獨立」是指在「職權行使上的獨立」，而不是指「組織上的獨立」，因此並不是一定要在組織上獨立於行政機關、上級機關或特定部會，才算是獨立機關。
．中央行政機關組織基準法第3條第2款將「獨立機關」定義為：「指依據法律獨立行使職權」。
．在通訊傳播領域，因為世界貿易組織1996年「參考文件（Reference Paper）」要求電信管制機關必須與被管制之電信業者分離、獨立，以免「球員兼裁判」，所以各國紛紛設立「獨立機關」，然而其獨立性的要求是有其特定針對性，並不適合於作為國人理解「獨立機關」的一般準則。

十、獨立行使職權機關的組織型態 —法律主體、層級
．各國
獨立行使職權機關依據其主體、層級不同，可略分為：
-私法性質之團體，如英國Ofcom及FSA。
-部會以下的總署，如德國聯邦卡特爾署及網路署。
-部會以下的局，如英國OFT、新加坡IDA與MDA。
-部會級的行政委員會，美國FTC、FCC、SEC、CFTC 。

十一、獨立機關的組織型態—法律主體、層級
．我國
-目前我國獨立機關依據中央行政機關組織基準法第32條（將獨立機關相當二級機關）採取美國模式的部會級委員會，在可以預見的未來似乎並沒有變更的必要與可能。
．建議
-獨立行使職權機關並非一種絕對概念，各獨立行使職權機關都有不同的管制事務及歷史背景，因此不需要長得一模一樣。

十二、獨立行使職權機關的組織型態—運作
．各國
-各國獨立行使職權機關雖然在名稱或形式上不一定是「委員會」，或是雖然使用首長制的名稱（例如局長或署長），但是其運作的實際情況都是以合議制為主，而非首長制式的一人獨斷決行。

十三、獨立行使職權機關的組織型態—運作
．我國
-中央行政機關組織基準法第3條第2款將「獨立機關」定義為「不受其他機關指揮監督之合議制機關」，符合世界潮流。
．建議
-獨立機關維持委員會制，不採首長制，以維持決定的專業多元與周延。

十四、獨立行使職權機關的組織型態—主任委員產生及委員任期保障
．各國合議制的獨立機關，對外代表均是採取任命制。
．合議制獨立機關之成員是否應該具有任期保障制度，各國在各機關的作法都不同。美國上述四個委員會因為委員的任命反應其政黨政治，故保障其委員的任期。
．建議
-我國合議制獨立機關的主任委員應該由行政院長任命，而非委員互相推選，以維持其行政機關的本質，俾其內部之領導與和諧運作。
-我國合議制的獨立機關既然主要師法美國，就應保障其委員的任期，行政院長不得任意將其無限期停職或撤職。

十五、獨立機關之行政機關性質
．各國的獨立機關除了像是英國Ofcom、FSA的私法化組織外，其仍具有行政機關性質，與其他行政機關之間有協力義務。
-各國獨立機關普遍有與其他機關
-簽訂備忘錄（例如英國FSA與財政部及英格蘭銀行簽訂備忘錄，就金融穩定之工作相互配合）。
-參加任務小組，相互分工合作（例如根據美國總統Executive Order 12631 指令，SEC主席與財政部長、聯準會主席、CFTC主席必須加入Working Group on Financial Markets ）。
．我國基於五權分力的憲法架構及司法院大法官會議第613號解釋的「行政一體」，獨立機關應該也是具有行政機關之性質。

十六、以「行政委員會」取代「獨立機關」
．摘除前述「運作說明」這個白內障，回歸基準法。
．跳脫「獨立機關」的謬思，放棄基準法使用的「獨立機關」一詞，因為：
．獨立行使職權的機關比比皆是，甚至應該是各級行政機關的運作通則，在基準法並沒有特別創設「獨立機關」的必要。
．「獨立機關」給人其必須獨立於行政院之外、否則不獨立的錯覺，實則不然，在五權分立的憲政實務下，其仍然是屬於行政權的二級機關，當然應該向行政院負責、有政策制定權、與其他行政機關間亦有相互協助的忠誠義務。
．建議參考美國的通用術語Executive Commission，優點是「委員會」一詞彰顯其合議制的本質，「行政」二字明白點出其仍然是行政機關的屬性，而不是不食人間煙火的準司法機關

十七、獨立行使職權機關的職掌—政策與監理
．各國獨立行使職權機關都有政策制定與監理之職掌，例如美國FCC設政策規劃辦公室、英國公平交易局設政策與策略處。
．各國各獨立行使職權機關之政策的意涵可分為：
-教育性、倡議性，例如向政府及企業提出建議。
-規劃性、執法性或施政性。
．各國各獨立行使職權機關之政策的法律效果可分為：
-有依據法律而具有拘束力。
-行政機關行政作為的一種表現。

十八、獨立行使職權機關的職掌—政策與監理
．我國「獨立機關與行政院關係運作說明」指出「獨立行使職權僅限於具體個案決定，不包括政策決定領域。獨立機關依據法律主管之業務應以裁決性、調查性或管制性為主」、監理可以與政策制訂判然劃分、獨立機關享有政策制訂權就會有損獨立性的說法，自始不能成立。
．我國獨立機關原本就享有政策制定與監理之職掌，未來也應該如此。

十九、獨立行使職權機關的職掌—執法與主管特定產業
．各國競爭法、通訊傳播及金融領域的獨立行使職權機關可以分為二大類型
-執法性質：不涉及主管特定產業，所以亦不掌理特定產業之產業政策。例如美國FTC、英國OFT、德國聯邦卡特爾署、我國公平會。
-涉及主管特定產業：例如美國FCC、SEC、CFTC 、德國聯邦網路署、英國Ofcom與FSA、新加坡IDA與MDA 、我國通傳會與金管會。

二十、主管特定產業的獨立行使職權機關掌理特定產業之產業政策不妨礙其獨立性
．新加坡IDA及MDA，不僅掌理產業政策，更積極、直接從事產業活動以推動相關產業。
．美國FCC不僅促進中小企業、弱勢團體、婦女團體等族群獲取經營電信服務之機會，並且研究經濟、商業、市場與網際網路政策。
．美國SEC及英國FSA負責增加金融市場之健全、效率、秩序與競爭力、保護投資人之信心。

二十一、主管特定產業的獨立機關掌理特定產業之產業政策不妨礙其獨立性
．「獨立機關與行政院關係運作說明」所謂獨立機關一律「不負責施政政策、產業輔導或獎勵等業務」是欠缺制度比較基礎及法理依據的錯誤命題。
．如果主管特定產業的獨立行使職權機關不知道該產業未來的發展遠景及方向，如何能確保其管制的結果不是傷害產業的發展？特別是在面臨此次全球前所未見經濟蕭條的時代，管制者與被管制者似乎應該形成夥伴關係，共同找出產業的新出路。

二十二、獨立行使職權機關成員在政黨政治下的正當性
．美國前述討論的四種委員會都反應美國兩黨政治的實況，因此允許總統推薦超過委員總數二分之一，但是同時確保反對黨最少席位的規定。
．德國聯邦卡特爾署的層級為常任文官主導，其成員應該沒有政黨政治的考量；
．德國聯邦網路署因為涉及民主國家的重要法益，故其署長及副署長的任命有政黨政治的考量。
．英國將Ofcom及FSA以私法化組織組成，其成員並沒有政黨政治的考量（至少在法規範面上）。

二十三、獨立行使職權機關成員在政黨政治下的正當性
．基於我國自第七屆立法委員改選後已經形成幾乎不可逆轉的兩黨政治，以及為反對黨保留參與獨立機關運作之機會
．建議
-採取美國模式任命獨立機關之委員，允許行政院長可以任命執政黨推薦之委員超過獨立機關委員總數二分之一（至於是否具有該黨黨籍並不重要），並任命主任委員，同時確保反對黨可以推薦的最少席位。
-換言之，主任委員之身分應該是沒有任期保障，行政院長可以隨時任免主任委員，如同美國總統可以隨時經參議院同意而更換CFTC主席。

二十四、主管特定產業獨立行使職權機關的預算來源
．各國
-採取國家預算形式：德國聯邦網路署、美國SEC及CFTC。
-利用產業收取的規費自給自足：美國FCC、英國Ofcom與FSA、新加坡IDA與MDA。
．我國
-通傳會及金管會已採取部分的自給自足預算形式
．建議
-主管特定產業的獨立機關（即通傳會與金管會）採取自給自足預算形式。
二十五、獨立行使職權機關的救濟程序
．各國
-新加坡：原則上只允許行政機關內部間的救濟。
-美國：允許行政機關內部間的救濟以及向聯邦巡迴上訴法院訴訟。
-德國聯邦卡特爾署及網路署：沒有訴願程序，直接向邦高等法院或行政法院起訴。
-英國：由競爭上訴法庭審理不服OFT及CC決定的案件。

二十六、行政委員會的救濟程序
．我國
-獨立機關之訴願，現經最高行政法院之統一解釋後是由其上級機關行政院辦理。
．建議
-國內多數學說主張行政院不得辦理獨立機關之訴願，以免有違其專業及獨立性，本研究建議採納之。

二十七、行政委員會如何兼顧效率
．行政委員會改造成成兼具準司法機關功能
．一般案件由業務單位決行，不服業務單位決行結果，向行政委員會訴願，不服行政委員會訴願決定者，再直接向高等行政院提起訴訟。
．委員會僅負責處理訴願案件、制訂重大政策與法規命令

二十八、數位匯流的產業政策
．解除管制，增加消費者選擇
以衛廣法修正草案為例
以有廣法為例：資費及經營區
．鼓勵投資與競爭
保障既有投資
解除外資管制
解除特許管制

二十九、數位匯流的產業政策
．業者主導
水平發展或垂直整合
技術中立：以WBA為例
．強調效率與市場機制
．救濟市場失靈：數位落差、多元文化、弱勢保障

B-3與談人發言大綱-管中祥

2009-04-23T08:01:00.000-07:00

媒體內容共管架構的必要性／台灣媒體觀察教育基金會董事長管中祥

一、自律非個體，而是集體。

二、相關法規應強制媒體業者加入同業公會，保障業者權益，發揮集體自律。

三、媒體執照審議、結構改革應納入公民參與機制。

四、媒體內部應設立公評人，加強公眾參與。

A-4與談人發言大綱-蔡蕙如

2009-04-23T07:59:00.000-07:00

公視應是社會改革的策動者／台灣媒體觀察教育基金組織發展部主持蔡蕙如

從公視預算遭凍結開始講起

日期	事件	參與團體
97.12.9	立法院通過林益世委員所提決議，要求公共電視等單位執行98年度預算時須逐項報請主管機關核可同意始能動支，以及公視法修法提案上應增設公視董事名額。
12.10	發出「別讓林益世傷害公視—馬英九總統管管林益世，不要害公視！」聲明	台灣媒體觀察教育基金會、媒體改造學社
12.10	社運團體連署「立院凍結公視預算扼殺多元發聲管道」	30多個連署響應團體
12.11	影視創作者支持公視連署聲明。呼籲：立刻解凍公視今年預算、明年起不再以凍結公視預算為干預手段、請停止對公視進行行政干預	侯孝賢、鄭文堂、魏德聖、楊力州、蔡崇隆等60多位影視創作者連署。
12.12	「請國民黨團及林益世委員放手，還公視獨立自主空間」 60多個社運聲援呼籲，請林益世及國民黨放過公視，並且拜會國民黨黨團。	發起｜台灣媒體觀察教育基金會、媒體改造學社、台灣新聞記者協會、公民監督國會聯盟響應｜60多個連署響應團體
12.14	「搶救公視、民間監督—我們要持續行動」聲明。民間搶救公視基地savetbs.wikidot.com	台灣媒體觀察教育基金會、媒體改造學社、台灣新聞記者協會、公民監督國會聯盟
12.18	公聽會｜搶救公視全民監督地點｜台大校友會館三樓B室	公共電視
12.22	全民搶救公共電視大遊行記者會	台灣媒體觀察教育基金會、公民監督國會聯盟、全國社區大學促進會
12.24	「搶救公共電視、監督國會透明」聲援記者會	宜蘭縣社團
12.29	民間團體要求公視董事長向社會大眾簽署承諾書	台灣媒體觀察教育基金會、社區大學全國促進會、公民監督國會聯盟、殘障聯盟、台灣勞工陣線、勵馨基金會、婦女聯合會、台灣和平草根聯盟等
1.1	「人體骨牌倒立院搶救公視！監督國會大遊行」	所有關心公共電視的朋友近2000多人
1.3	以行為藝術的方式，走上高雄鳳山街頭，表達他們對公共電視的觀點	一群南台灣的NGO工作者、大學教師、藝文界、青年學生和家長
1.9	藝文界搶救公共媒體大作戰宣言｜政治退出、全民監督｜還給我們一個乾淨的公共媒體	百位藝文工作者一起站出來，大聲呼籲：政治退出、全民監督—還給我們一個乾淨的公共媒體！

公視在公民社會的角色

公共電視不只是電視台、節目提供者，更是促使社會改變的策動者

公共電視的責任不僅是製作優質節目，更重要的是推動公民參與的價值

肯定公視，更監督公視…
公民向公視提出的三個問題

資訊公開｜公視法民國93年通過至今，有關第34、35條上所說的「預算、經費使用、薪資結構」的公開原則，為何至今遲遲無法向社會大眾公開？

自省檢討｜第三、第四任董事長都曾向民間團體承諾要製與公眾溝通節目，在與公民團體的承諾書中也允諾，定期透過節目及其他形式，與公眾進行溝通。公視曾經一度規劃，但卻又停擺，何以製作此類節目對公視而言有這麼困難？

產業民主｜執行團隊面對公視內部員工進行的不信任投票案，不信任三百三十八票，信任僅四十五票。執行團隊應該如何解決公視內部協調與溝通所出現的巨大裂縫？

A-3與談人發言大綱- 蔡中涵

2009-04-23T07:57:00.000-07:00

初探原住民需要怎麼樣的媒體／台灣原住民教授學會理事長蔡中涵

原住民教育法和原住民基本法都明定中央政府須設置「原住民媒體文化事業基金會」，民國96年12月21日立法院通過「財團法人原住民族文化事業基金會設置條例」（簡稱「原基會」,下同），隨即於97年1月16日公告實施。「原基會」的業務範圍在第四條規定：
第四條 (業務範圍 )

　　本基金會之業務範圍如下：
　　一、原住民族廣播、電視專屬頻道之規劃及普及服務。
　　二、原住民族文化及傳播出版品之發行及推廣。
　　三、原住民族文化傳播網站之建置及推廣。
　　四、原住民族文化、語言、藝術、傳播等活動之輔導、辦理及贊助。
　　五、原住民族文化、語言、藝術及傳播等工作者之培育及獎助。
　　六、其他與原住民族文化、語言、藝術事業及傳播媒體有關之業務。

　　前項第一款原住民族電視專屬頻道節目之製播，得交由財團法人公共電視文化事業基金會辦理，不受政府採購法之限制。

從這個業務範圍來看「原基會」須設三個事業部門，其一是原住民的專屬頻道（電視台），其次是原住民廣播電台，第三個是原住民報紙雜誌。其設置目的是以統籌辦理原住民之媒體，以達到傳遞新知、文化傳承以及社會教育之目標。

以企業的經營管理組織來看，「原基會」的董事會擬定政策，並負責監督所屬的三個事業部門。而三個事業部門承董事會之意負責執行政策製播節目，發行母語的報章雜誌。目前雖然「原基會」已經依法成立，但是董事會尚未組成，因此整體的準備工作還未完成。當初原民台急於開台上路，雖然有些政治短線操作的結果，但是原住民爭取到了發聲權，這是原住民族長久以來夢寐以求的大事。

「原基會」的立法目的是「為傳承原住民族文化教育、經營原住民族文化傳播媒體事業」，第一項目的就是要負起推動民族文化教育工作，也就是要肩負民族發展的使命感，多一點文化和教育，少一點娛樂性節目。其中母語發聲的節目，原住民人口結構的中、上年齡層原住民聽得懂、看得懂，但是青少年年齡層就雞同鴨講聽不懂，為了吸引青少年層只好作一些娛樂性節目，這樣做是否會減低文化教育的民族使命感？因此，第二項立法目的就重在「經營」媒體事業。怎麼樣「經營」才能讓不同行業不同年齡層的原住民都會有想看的節目，而且從中可以了解自己的文化並吸收新知。另外，原住民媒體表現出來的活潑新鮮節目，相信可以吸引非原住民的觀眾，這可以促進文化的交流相互了解，而不能只顧「對內」發聲，否則發聲的範圍和對象會越來越內縮，發聲的力量反而會越來越弱，造成自己說自己叫好，自己唱歌跳舞自己爽之弊病。

像紐西蘭毛利人電視台新進的台長，就是從企業界有25年主管經驗的人來擔任，顯然企業管理是主要的考量要件，而「民族正確」倒是其次。從紐西蘭毛利人的經驗，我們發現最優先考量的要件是：第一、領導統御的能力。內部員工能否團結合作，是事業體成功的要件，其領導人要有服人的能力和人品才能帶動他的團隊。第二、行銷的能力。因為與大社會的互動能否潤滑順利，進而爭取社會大眾的關心、捐助支持，也成了經營者最重要的工作。

從法的觀點來看，原住民族媒體事業的未來發展還有一點急待解決。在「無線電視事業公股處理條例」於民國95年1月制定時在第四章附則第十四條第三項規定：

「政府編列預算招標採購或設置之客家電視、原住民電視、台灣宏觀電視等頻道節目之製播，應於本條例公布施行後之次年度起，交由公視基金會辦理。」

這條規定用「應」一字相當有法律的約束力，「公視基金會」可以根據這條「硬處理」原住民台的節目製播業務，節目製播跟人有很密切關聯，因此原住民台人事管理也可以依法硬處理。而「原基會」第四條也有相關規定：

「前項第一款原住民族電視專屬頻道節目之製播，得交由財團法人公共電視文化事業基金會辦理，不受政府採購法之限制。」

從這條規定「原基會」用的是「得」字，如果與公視基金會有爭議時「原基會」只能處在「軟處理」的立場。在立法階段「原民台」的命運就注定要依附在公視基金會。再說，「原基會」所要經營的只是「原住民專屬頻道」而非電視台，因此還是要有一個依附的宿體才能存活。立法的不週延讓原民台無法「定居」，從最早期的在台視而後到東森前年又移撥到公視，成了一個媒體世界的「遊牧民族」，居無定所的生活很難有一塊成長茁壯的土壤，更遑論要建立原住民媒體的主體性。

談到主體性本人認為有兩點可以探討。第一點是製播的節目是否很原住民，如果確實落實執行「原基會」的業務內容，相信九不離十會是「原住民媒體」；第二點涉及人的問題。節目離不開其製作人的喜好、個性和知識，因為這些因素會影響他/她在取景、表達與論述時節目的內容具不具有「原住民觀點」。台灣原住民族雖然都是屬南島語系的民族，但是，文化內容和民族特性還是有很大的差異性，一個人要通盤的了解十四族原住民族是有些強求，但是年青的從業人員連自己的民族也不是很了解，尤其甚者跟非原住民對原住民的認識相差無幾，我們就很難期望他/她會用「原住民觀點」去製作節目，這樣的媒體其原住民成分就不多了。因此「民族正確」固然重要，原住民文化內涵更是原住民族媒體顯現民族特色最不可缺少的素質。

A-4與談人發言大綱-曾昭媛

2009-04-23T07:43:00.000-07:00

公民社會、政府、媒體不對稱的三方對話／婦女新知基金會秘書長曾昭媛

一、公民參與媒體改造聯盟之組成背景
．2005年8月8日記者會，各團體在抗議媒體的憤怒聲浪中，宣布成立聯盟
．加盟團體多達67個，包括：勞工、移工、移民、原住民、身心障礙、社區、環保、教育、心理
．健康、司法改革、人權、同志、兒少、婦女等團體
．我所見過公益團體之間在幾天內最快速、最龐大的結盟過程
．公民團體投入媒體改造的背景---媒體環境惡劣---商業宰制、政府失靈
．八卦媒體商業邏輯至上、違反新聞倫理，甚至侵犯人權。政府在媒體自由的大帽子下，無能處理爭議，更無法保障人權。
．頻道變多，內容卻大同小異，消費者選擇很少，也無法滿足多元族群的媒體權及不同需求。

二、公民參與媒體改造聯盟之主張
．彰顯不同族群的人權和多元需求
．訴求：自律不能只靠媒體，他律也不能只靠政府，兩者都需要公民的參與，並建立與公民對話的常態性機制
．主張：將媒體自律倫理，結合政府他律制度
--以公民對話、媒體自律作為政府他律（如：換照審議）的重要依據
--政府應趁換照審議時，要求各家媒體承諾未來將與民間團體合作，共同協商制訂「媒體自律公約」內容；將來再度換照時，即可依據媒體自訂的自律公約，實施違規記點制度，作為評分參考依據之一

三、公民與媒體之對話機制已先建立
．2005～2006年推動媒體自律
．2005年8月17日公聽會：
．各民間團體提出「對媒體報導要求的人權原則」
．邀請各新聞台主管參加討論
．2006年衛星廣播電視事業商業同業公會
．新聞自律委員會（新聞台主管） VS 新聞諮詢委員會（公民團體、專家學者）
．衛星電視新聞頻道自律公約 & 新聞自律執行綱要
→每兩個月開會一次，討論各新聞案例如何自律
→自律效果：深入個案交流觀點，或促使各新聞台啟動協商機制
→僅止於衛星電視台的新聞自律，還無法推動無線台，以及各台綜藝、戲劇等節目之自律

四、聯盟要求：建立公民與政府之對話機制（I）
．2007年推動政府他律改革未成同志仍須努力
．2007年2月9日公民媒改聯盟拜會NCC：針對收視率、公共頻道、有線電視頻道進退場機制、公民參與制度性的建立、媒體內部訓練等五大議題提出具體建議
．聯盟多數的意見並未被NCC採納：
→NCC之書面回應，多次強調尊重市場機制
→NCC副主委當面質問：公民有「參與」和「改造」的能力嗎？
→NCC第一屆委員堅持「撤換分流」，不同意在換照審議中，加入媒體自律規範之違規記點制度

五、聯盟要求：建立公民與政府之對話機制（II）
．2007年「通訊傳播管理法」草案：財團贏公民輸
．NCC在研擬「通訊傳播管理法」草案過程中，並未主動徵詢公民團體觀點，耳聞民間將抗議後，在幾天內緊急邀請參加公聽會
．2007年9月28日NCC第一次公聽會當天，聯盟發出聲明「NCC大小眼！偏愛財團！藐視人民！我們對 NCC傾向業者表達強烈抗議」
．11月20日第二次公聽會前夕，聯盟發表聲明「NCC是財團的提款機！我們拒絕為『通傳法草案』背書！」
．聯盟要求NCC加入「公民諮詢委員會」的設計，尤其是有關媒體內容規範或換照審議等可能引起高度爭議的事項上
→NCC只同意設立「廣播電視節目廣告諮詢會」（委員11人至17人。由NCC代表1人、公民團體代表5人至8人、及專家學者5人至8人組成）
→在換照審議方面，NCC仍堅持撤換分流，不同意加入公民諮詢機制、或是違規記點制度
→公聽會後的「通傳法草案」更偏向業者利益

六、聯盟要求：建立公民與政府之對話機制（III）
．2009年「衛星廣播電視法」修正案：公民扳回一城
．2008年6月25日公民媒改聯盟發出聲明「行政院提名之NCC委員應以公眾利益為重」。8月1日NCC第二屆委員上任。
．2009年3月1日在NCC「衛星廣播電視法」修正案公聽會前夕，聯盟發出聲明「健全的媒體環境需要公民參與、業者自律與有效的國家管制」
．在業者反彈聲中，聯盟聲明肯定NCC草案朝向矯正市場失靈、轉向社會價值的修法方向，如：明確化進退場機制，透過執照核發及換發釐清業者責任，規範置入式行銷、制度化公民諮詢委員會等
．聯盟聲明在公民參與方面，要求NCC：
．以國家、業者與公民社會之三方共管架構為原則。若業者有違反自律公約之虞，由公民參與機制進行審核與判斷，作為主管機關裁罰與換照的依據
．媒介經營、傳播管制之資訊公開，接受公民監督
．公民對於媒介內容有合法諮詢之地位
．公民代表參與傳播內容、執照核發及消費者權益相關事項之諮詢委員會及審查委員會。

七、NCC第二屆委員之政策方向宣示
有待觀察
．2009年4月7日NCC公告本屆委員的施政目標與信念─「獨立、負責與平衡為追求最大公共利益而努力」─對市場偏倚性作校正，相當程度的加入社會文化價值的判準，例如兒少弱勢殘障者、不經濟地區民眾的通傳近接需求
．在公民參與及傳播內容規範方面：
．建立民眾參與監督媒體機制。
．引進公民團體參與申設、評鑑、換照等審查作業，及參與研訂各類型頻道內容評鑑指標。
．性別平等、身心障礙者近用、置入性行銷等內容之製播原則與表現之規範。
．在消費權益方面：
．推動有線電視收視費用履約保證。
．檢討通訊傳播服務定型化契約之公平合理性。
．強化用戶與閱聽眾之申訴制度。

A-4與談人發言大綱-喀飛

2009-04-23T07:36:00.000-07:00

尊重多元的性權發聲／台灣同志諮詢熱線協會常務理事、前行政院人權委員喀飛

公民社會的多元價值，在於各種聲音、各種意見可以充分表達，並且有公平露出、被看見、被討論的機會。

對於展現公共媒體內涵的「公共電視」，對於NCC掌管、影響媒體發展甚鉅的「衛廣法」修法，身為性少數的同志團體有以下的意見：

一、性權作為基本人權性少數應有發聲管道

屬於弱勢的、性少數的女男同志、雙性戀同志、跨性別同志等LGBT同志社群，以及性工作者、愛滋感染者，在不被理解、不被認識的情況下，承擔社會的道德污名、偏見和歧視，在充滿社會刻板印象的主流輿論中，更難有被公平對待的表達機會。這些不被看見，即在於：對性權的忽略與污名化。

公視作為保障多元社會價值的公共媒體，對於性少數議題，相對於商業媒體有明顯地尊重與報導，期待對「性權作為基本人權」「性權被侵犯的弱勢者」等議題，有更多的呈現機會。

二、誰代表公民社會？性少數政策的決策形式應公開討論

透過公民社會呈現多元價值，僅是一個概念，透過何種形式才能將公民社會裡的不同族群，特別是弱勢族群的處境被看見、聲音被聽見？

公民團體應該具有哪些特質，才具有主體意涵，足以代表宣稱的公民族群？

同樣是公民團體，不同的團體之間如果對公共政策的主張有異，應該透過何種方式溝通、辯論？

性少數的多元意見如何呈現？其方式與管道如何受到保障？

性少數的弱勢族群，在道德污名的歧視下，聲音容易被強勢的主流道德價值壓迫；相關公共政策的決策過程，其形式的討論，更應該透過公視等公共媒體進行公開辯論與溝通。

「衛廣法」修法所攸關的媒體政策，包含了媒體中性權的多元價值呈現，其決策過程應納入更多性少數族群的意見。

A-2與談人發言大綱-謝啟明

2009-04-23T07:34:00.000-07:00

自治、專業與效能-產業民主在公廣／公視工會代表謝啟明

一、公共媒體適合產業民主嗎？
公共媒體的責任是什麼？
產業民主與經營管理扞格不入？

二、誰都不比誰優秀，那麼誰說了算數？
公共媒體的員工除了專業，還需要什麼？
公共媒體的經營除了績效，還需要什麼？

三、缺什麼補什麼？公視只是缺錢嗎？
公視十餘年來得到什麼經驗？又學到什麼？
什麼人最瞭解公視問題所在？
修訂公視法能解決哪些問題？

A-3與談人發言大綱- 丹耐夫正若

2009-04-23T07:31:00.000-07:00

守護原住民並發揚文化來豐富台灣發展原住民邁入現代化以接軌國際／原民台副台長丹耐夫正若

在媒體事業百花齊放的台灣，致力於台灣原住民事務、文化、教育與權益的原原住民族電視台，該如何在民主政治、主流文化、一般教育、社會公益及全球化的價值下，建構它的公共價值來為原住民提供更佳服務？原視該扮演什麼樣的角色？

原住民族電視台的法源依據是，原住民族教育法以及原住民族基本法，主管機關由行政院原住民會的教育文化處，預算編在教文處的業務費項下，其任務是落實執行行政院原民會對台灣原住民族文化的存續以及民族教育發展和保障原住民傳播權的業務，所以有些人稱之為政府電視台—行政院原民會的電視台。

「原視」定位在「以原住民文化為主體之人文資訊台」。以原住民族的公共電視台作為策略，爭取各個族群的的認同與支持。因而相較於其他電視台它負有更明確的民族教育與文化傳承的使命。其節目內容必須符合原住民語言文化維護與發揚的要求，也須兼顧各個族群露出的機會，對公共事務也需要有自己的觀點，以彰顯族群的發聲權和詮釋權。此外，也必須不時的提供傳播人才培訓的機會，以提昇原住民的傳播技能。

依據原視98年度的營運規劃書，原視「以尊重多元，部落優先，專業自主」為經營理念。以「凝聚原住民社群力量、豐富文化內涵及色彩、提振原住民族地位、實現平等公益社會」為使命。年度的總目標是：致力於台灣原住民事務之關注，推動原住民議題之討論、詮釋與傳播；致力於台灣原住民族文化之紀錄與保存，促進原住民族文化教育之發展；提供資訊與知識，促進住民社會發展；培育台灣原住民族傳播人才；增進族群間之對話與瞭解。

有關節目的規劃是以原住民為目標觀眾，以原住民族的公共利益為出發點。提供原住民終身學習的管道，以增進原住民對自身文化與權益的認知，提升生活的品質；提供最新、正確的資訊及政府的政策，以保障原住民「知」的權利；期望凝聚各族的認同，體認共同的命運，以形成濃厚的情感與共識。

在「公共價值」的議題上，原視該為原住民塑造什麼「價值」其實是見仁見智的事，因為「價值」概念的元素不同，有個人價值、公民價值、經濟價值、族群價值等。而原住民族電視台的價值塑造，除了依據公視與原民會所簽訂之契約為藍本之外，經營單位尋求改變的原住民社會狀態，亦是主要考量的因素。但是，這樣的「價值」是否得到原住民族群的接受，是否與企業所需要的價值相容是讓人擔心的。甚至憂心原視是否會成為原住民都市化的幫手和全球化的催生者。

不可否認的，在追求原住民的公共利益的同時常覺得有悖於社會總體利益的。但是，換個角度來看，強調總體社會利益的時候，也常犧牲了原住民族的權益。因此，作為一個公開的平台，應該讓爭論得以歸納、討論、再歸納，然後凝聚共識。

原視與公共電視在體現公共價值的「選擇」是有差異的，公視以公眾利益作為出發點，而原視所體現的是以原住民的社會發展為主要考量。不過對於新聞與節目秉持獨立自主、公正、公平、正確、尊重、多元、創新、負責等基本價值是相同的。以現行的平台提供教育、文化、娛樂等多元的節目，對歷史與政策則積極介入而且有判斷，雖然由政府資助但對政府與社會的批評是必要的，同時也透過平台讓不同意見交流，反映社會不同主張和意見。

作為全國唯一的原住民專屬電視頻道，理應是一個提供新聞時事資訊、教育與娛樂等各類節目的綜合頻道，以滿足原住民觀看電視的各種需求，並透過節目實現原住民的文化傳播理想。此外，亦應積極響應教育部、原民會以及各級學校的母語教學課程、鄉土教學，以多元文化的角度，蒐羅各族節慶，介紹一年當中從新春到年終歲末之間，每個族一年的祭典、祭祀、禮俗等及其相關的歷史事件、地理環境、生態觀念和文化慣俗。讓原住民下一代較深刻的了解本身的文化精髓，激發原住民子女學習母語的興趣。

在這個頻道的各類節目製作，應強調原住民的主體性，讓原住民主導企劃製作，兼顧部落與都市原住民的觀看需求，以精確掌握頻道的核心價值與原住民獨特的影音元素，堅持原住民觀點看自己、看社會、看國家，並批判與反省，透過新的節目規劃與包裝，形成具有獨特原住民風貌的綜合性頻道。促進族群之間相互了解與欣賞，同時分享並豐富我們整個社會的文化。不僅讓原住民掌握媒體，掌握觀點，它也是原住民與主流社會之間的一個重要的橋樑。

要做得好原視該扮演角色，除了精進節目製播專業技能與強化製播人員的紀律之外，必須要有穩定而充裕的預算以及獨立自主排除政治干預的環境，且須擴大參與的通路，讓更多的原住民與觀眾投入新力與資源，才能為社會發揮最大的功能。

另外，面對現代傳播技術已把大眾傳播帶到分眾（窄播）的局面，各個頻道互助互聯是此刻該積極考量的課題，以擴展觀眾群，照顧不同人士的需要。

B-1與談人發言大綱-羅世宏

2009-04-23T07:28:00.000-07:00

論NCC如何有所為-重大媒體交易不容私相授受／中正大學電訊傳播研究所副教授羅世宏

ＮＣＣ近日決議將針對旺旺集團負責人蔡衍明購買三中媒體一案，
召開聽證會，筆者在此表示高度肯定之意，並呼籲ＮＣＣ對此重大媒體股權轉讓交易，應嚴予把關，勿急於許可；而且聽證會必須公諸大眾以昭公信，為往後類似案件建立典範，以期有助於媒體自由市場之健全多元。

第一，資訊公開／公眾聽證監督：重大媒體股權交易／併購案，不容資本家之間私相授受，而應是公共事務，理應該接受公開監督與檢驗。以美國ＦＣＣ為例，ＦＣＣ處理像中廣、中視這麼重大的股權交易／執照轉移案，必有專屬網頁（例如：www.fcc.gov/transaction/mergerorderschron.html）及公開聽證過程，提供相關法令、公文，並且開放至少九十天到一八○天公開接受各造利害攸關者表達意見，在過程中隨時更新相關資料，行政准駁決定完成後也保存這些紀錄，並由每一位委員提出意見書。

第二，態度審慎，不應急於許可：ＦＣＣ審議重大媒體股權交易／併購案，由於茲事體大，通常不急促做出許可之決定，除非確認此案無損或有利於公共利益。在程序上，除接受購併業者的資料及聽取其報告外，也會廣徵其他競爭業者、公民團體意見，並召開公聽會釐清疑問。因此重大購併案審查通常都曠日費時，例如ＡＯＬ與Time-Warner購併案，二○○○年二月十一日提出申請，隔年一月十一日才通過，審查期為三三四天；Sirius衛星廣播公司購併ＸＭ衛星廣播公司的案子，更長達四一二天。

而ＦＣＣ在通過這些爭議案件時，也會對業者附加諸多條件，確保企業合併後會力行其所承諾的公共利益。ＦＣＣ要求新經營者Sirius承諾三年不調漲費率、保留十二個頻道（約佔其頻道容量的百分之八）播放少數民族與非商業用途節目，允許用戶自由選擇計價單頻單買，並同意支付先前裁定的違規罰金一千九百七十萬美元。

因此，建議ＮＣＣ比照辦理，除非確信重大媒體股權交易／併購案無損或有利於公共利益，否則不得輕率許可；若無法確信無損或有利於公共利益時，應無限期懸置此案，或可以重新啟動聽證／審查過程，聽證與審查程序並無次數限制。

第三，媒體股權交易與一般股權交易性質殊異，標準應更嚴格：歐盟對於媒體併購、合資企業歷來均有比較嚴格的規範，目的在避免媒體過度集中化，減損媒體觀點與內容的多樣性，威脅歐盟各國自豪與珍視的民主人權價值。在一九八九至一九九九的十年之間，歐盟審理的五十件涉及媒體部門併購案或合資案中，大部分核准，只有八件被否決；但此否決比例，與一般非涉及媒體部門的併購案相較（同期間有一一○四件併購案，只有十一件未通過，約當百分之一），不可謂不高。換句話說，歐盟對於涉及媒體部門的併購或合資案，採取了比較嚴格的審查標準。

第四，ＮＣＣ應重視並維護媒體多樣性：應建立媒體多樣性指標，定期監測台灣的媒體多樣性狀況是否持續惡化，調整監理管制作為，不應陷入形式主義，放任或甚至縱容形式外觀雖不違法、但實質不合法的重大媒體股權交易遊戲，並且應該提出維護或提升媒體多樣性的有效政策。基於此，對於重大媒體股權交易嚴格把關，是媒體主管機關的基本職責，但只是被動把關還不夠，提出維護或提升媒體多樣性的有效政策是ＮＣＣ更重要與根本的職責所在。

A1-公廣法修法參考資料

2009-04-23T07:21:00.000-07:00

重新啟航公共電視修法志業歷經2008年以來公視政策發展爭議後的整合建議／媒體改造學社執行委員程宗明

摘要

一、董事治理之改革與審查選拔之正當性

(一) 審查公開化 (確保提名人選之素質)

．對公共廣電的認識與承諾

．釐清審查人選被同意之票數比例

(二) 回歸立法院執行審查 (透明化)

(三) 重新釐訂並增加董事候選人的消極資格 (正當性)

．與公視業務關係之禁止

．不得出任政府捐助的基金會負責人之職

(四) 員工董事意義之肯定與保障名額

(五) 董事會成立至完成法院登記之規範

．登記期間如有董事辭職當依法補選

．遏止以董事任職同意作為政治籌碼

(六) 確認低於董事會法定名額下立刻進行補提選程序

二、集團管理之堅實與確保

(一) 明定依法遴選集團執行長，負責公共電視集團管理之職

(二) 執行長當依據「無線電視事業公股處理條列」第十四條第一項第一、八款執行附負擔之使命

(三) 再次明定主管機關必須限時負責編足預算，購回公共化無線電視事業之民股

三、數位時代之經營需求

(一) 公共電視集團所需頻率排除預算法第九十四條規範

(二) 使用之頻率享有數位時代之必載普及之權利

(三) 主管機關應當保留公共廣播電視所需之頻率資源

(四) 公共廣電傳輸網之建置有關機關應予協助

(五) 公廣事業未來業務需擴張以符合數位時代規模

(六) 穩定現有營運經費最低下限，同時給予合理增列經費之依法依據

四、資訊公開與強化公眾關係

(一) 董事會當主動了解民眾意見

(二) 集團管理階層每年當接受員工評鑑，相應此並提出改革的成效依據

(三) 依循公視法三十四與三十五條之公眾查詢資料原則，應增資訊公開之類別如下：

．執行公廣集團經營與發展之報告

．公佈現有經營團隊之改革成效

．依公視法第三、三十條而來提交行政立法部門之資訊文件

．公視經營代表依據公視法第十七條第二項、第二十三條之意義所為之公開發言與演講之紀錄

A-3與談人發言大綱-陳板

2009-04-21T09:21:00.000-07:00

休戚與共－族群頻道的公共責任與價值／公共電視董事陳板

起初，不是很清楚究竟什麼人可以感受到公共責任與價值的休戚與共，從許多案例看起來，即便是親如兄弟一但遇上「公共責任」都很難產生休戚與共的感受。再仔細看看族群傳媒（在此主辦單位稱為族群頻道，也許對於「公共社會」而言，族群電視台不過是上百個頻道中的某一個頻道）的標題與出席人員（有客家、也有原住民，以及族群傳播學者），就稍微可以瞭解，休戚與共的是人口數居於少數的原客族群。

然而，生而為人，不管原客都有屬於自身的文化特殊性，不過，擺放在以人頭數當成政治選擇（或判斷）依據的選舉制度之下，原客被歸類為弱勢者的真實情境，的確會激發彼此休戚與共的情緒。

雖然從選票政治的角度來看，原客均屬弱勢，可是，彼此的文化面貌仍有差異，很難混為一談。回顧歷史，客家為了爭取族群（或民族）的尊嚴，早有前仆後繼的種種行動，從口頭上的爭論、武裝械鬥，到寫文章、著書立說，其用意皆在證明客家是一個具有主體價值的族群。

1988年12月28日，距今21年前的「還我母語運動」，應是歷來客家運動中最具爆發力的一次，當時，可說是匯聚了有史以來最佳的條件（本土運動已經開啟、政治已經解嚴、原住民還我土地運動已經走在前頭、文化、社會與政治的危險性一一清除了），客家人從「晴耕雨讀」中走了出來、上了街頭，呼籲還我母語（從中也隱含著文化權、正常化的社會進階權、常態的經濟發展權等等），以母語作為標誌，應當是幾經考量之下的中庸措詞。

當時，最根本的訴求即是母語（與本土文化）的傳播權，要求政府不但不可打壓少數、鄉土語言的傳播機會，更要積極承擔起母語傳播與延續的責任。隔年，台視製作了第一個客語電視節目，每個星期有半小時在清晨六點鐘播出。勉強回應了客家界的訴求！

一次街頭運動當然無法立即達到目的，接著從地下發聲的客家電台（起初是寄居在本土電台裡頭）從空中播放客家，播出客家山歌、傳統八音（現在看來頗為古典）、以客家話談文論藝，甚至以客家話談論社會發生的種種公共事務。恐怕有許多客家人都已經忘記，自己的母語可以在大眾媒體上公開（雖仍屬地下電台）談論生活中的一切話題！尤其在當時，許多客家人已經認命，以為母語只是家庭裡頭（而且是老人家之間）的私密語言的情況之下，電台播放來的客家話，簡直就是天籟。

接著有更多人投入客家影音媒體的行列，不滿足於老式山歌傳唱的年輕人（其中不乏中老年齡層）以母語積極創作。客家電台終於從地下爬上地面，成為合法的族群傳播媒體。接著有更多的客家與族群議題也從檯面下浮上檯面，終於在政治氛圍的漂移過程，在中央層及設置了原住民族委員會（由精省之後的原民局升格）與客家委員會（簡稱客委會）。

客委會應當是客家運動的積極成果，因此也肩負著客家運動以來的所有使命，甚至施政的主軸都設定在母語的復甦。而客家電視則是具體落實客家運動之母語復甦的政策選項。經過台視與東森的歷練之後，一個上百人的客家電視工作環境開始穩定了下來。

然而，在黨政軍退出媒體的輿論之下，客家電視與剛成立週年的原住民電視都成為黨政軍必須退出的「媒體」。沒有經過什麼討論，就把原客文化運動之訴求當成「黨政軍媒體」而打入「冷宮」（一言難盡，就算花費一整本書的篇幅也說不清楚吧）。

雖然，要講道理的話，族群性的傳播頻道也應當受到公共價值的監督，然而，直接把族群傳媒當成「黨政軍媒體」會不會有解釋過當的問題？

實際上，大家都願意相信把客家電視納入公共電視是一個較為正確的選擇，然而，作為族群性的電視頻道，其文化主體性如何發揮，卻是一個足夠費時的溝通課題。

從客家族群的角度期許的電視台（傳媒），與從公共責任（或價值）的角度的期待的頻道，也許是天平的兩頭。替族群服務與由族群自己發聲，可說是兩個截然不同的立場，然而，作為公共議題，兩者之間仍有非常寬闊的討論空間。

客家電視台與原住民族電視台的設置，應當是建立在社會各界照顧弱勢者的氛圍之上，若非台灣社會對於多元文化價值的呵護，兩個電視台連設置的機會都沒有。只不過，當客家電視台與原住民族電視台的預算需要曠日費時的協商才能抵定，當公共電視的捐助預算仍然受到政治情勢的左右，休戚與共的豈僅是原客電視台、公共電視，更要包含各種弱勢文化、底層文化！

政治情勢之左右族群傳媒的發展，正顯現了呵護多元文化的社會關懷是多麼脆弱。無論如何族群傳媒的公共責任與價值，除了戰戰兢兢工作的公廣客家台與公廣原視必需日日學習的課題，也是社會各界與公共媒體論述者共同的課題吧。（2009/4/21）

B-1與談人發言大綱-翁曉玲

2009-04-21T09:10:00.000-07:00

獨立機關的道路─管制哲學與策略／國家通訊傳播委員會委員翁曉玲

國家通訊傳播委員會（NCC）自民國95年成立至今已逾三年。作為我國第一個在人事任用上與組織法上相當程度獨立於行政院的獨立機關，NCC的成立不僅只是因應通傳產業匯流下所生產物，更是我國師法世界先進國家就維護自由民主制度和言論自由所設計的獨立通訊傳播監理制度。然而，NCC獨立機關的設置與運作並非如預期的順利，在運作初始的前兩年可謂風波不斷、舉步維艱。第一屆委員會經歷了重重的政治威嚇，從挑戰組織上的不合憲到質疑委員們公器私用、瀆職辦案，獨立機關一開始即走的跌跌撞撞，但第一屆委員會堅持獨立行使職權的精神，在制度上與實質上排除來自於上級機關與政黨政治之不當干預，其所樹立的獨立超然的形象，至今令人印象深刻。第二屆委員會自去年8月就任以來，雖然少了政治上的阻力，但來自於商業團體龐大的壓力，則又是另一項不同的問題與挑戰。

不過，無論是面對何等政治、商業或是部分民意的壓力，個人認為，NCC應是站在國家、憲法的高度，秉持著獨立、負責、平衡的監理理念，去觀察、扶助與導正通訊傳播產業，並以追求通傳產業公平的競爭秩序、維護公眾收視聽權益和健全多元、普及、優質的通傳近用環境為目標。
具體而言，個人認為『獨立』、『負責』、『平衡』的監理理念應具有以下的內涵：

1、獨立

「獨立」行政機關究竟是要獨立於誰？從語意上來看，獨立行政機關應並非係指獨立於司法機關或是立法機關而言，而應係指獨立於在行政權層層節制之下，受其指揮監督的行政組織，簡言之，其所要獨立的對象，正是行政權本身，此不論從美國或英國的經驗中均可佐證。雖然隨著一國的憲政體制是屬內閣制或是總統制的不同，獨立機關所要「獨立」的對象範圍容有細論之餘地，但具體來說，無論是在哪一種體制下，獨立行政機關真正的意涵，其實就是要獨立於當下的執政勢力之外，亦即不受執政勢力所直接控制或可深入影響，簡單來說，就是「與政治保持一定的距離」或是「去政治化」（陳淳文，2007）。在健全的政黨政治和民主體制之下，執政勢力更迭不斷，設立獨立行政管制機關的目的，正是為減緩民主體制下短線操作、阻絕受多數執政勢力的干擾，以維護政策的穩定度與可信度。大法官釋字613號解釋理由書中亦指明：「立法者如將職司通訊傳播監理之通傳會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，使其從層級式行政指揮監督體系獨立而出，得以擁有更多依專業自主決定之空間，因有助於摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成，自尚可認定與憲法所保障通訊傳播自由之意旨相符。」

當然，「獨立機關」最受疑慮之處，仍在於其是否悖於「行政一體」與「責任政治」原則？從目前國內獨立機關的運作經驗來看，獨立機關所享有的行政命令權係在法律明確授權下，而且所有法案增修必須先送行政院審查，並無逕向立法院提法案之權利，尚不至於發生有架空內閣依憲法所享有的一般法規範制訂權之虞，因此若將「行政一體」的概念建立在科層體制之信仰上，而不從追求最適功能、更高效率之角度去思考，則自然會陷入獨立機關與行政一體相衝突之矛盾；但其實獨立與行政一體都只是目的考量下的手段，其間並無必然的衝突，甚至也不必然有原則例外關係（蘇永欽，2008）。再從獨立機關本就是「非多數機構」的屬性來看，獨立機關的建置固然對責任政治有所減損，但若該機關具備獨立而出的正當化理由，則在例外情形下，亦不得不容忍責任政治的減損。

除組織上之獨立外，獨立機關的獨立性亦應體現在運作上之獨立，於此又可進一步討論其是否享有政策決定權或個案決定權。觀察OECD組織中設有通傳監理獨立機關的國家，絕大多數的獨立機關都享有個案決定權，也就是除法院外，不再有任何機關可推翻獨立機關的個案決定（OECD, 2006）。我國法律雖未明文規定，但大法官釋字613號解釋理由書卻明文指出：「惟承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間。」

至於獨立機關應否享有政策決定權，各國制度不一，但從實務經驗來看，個案與政策決定有時並不一定能夠明確區分，而且若只有個案決定權，而排除通案決策權，尤其是與監理政策相關決策權，獨立機關的獨立目的將難以達成。是以，從設計獨立機關的精神來看，NCC在組織與運作上必須與行政權保持一定的距離，以維持對個案的自主決定和對與監理政策相關的政策決定權，當然獨立不等於孤立，在許多政策議題上，獨立機關不太可能自行其事，仍必須與其他政府機關協力合作，否則亦無法創造社會更大利益。

2、負責

從獨立機關的建置目的與原始精神來看，獨立行政機關其實並不向執政勢力負責，而是向其所服務的對象負責，亦即對社會大眾與通傳產業界負責，同時也對自己負責。通傳會的行為必須是透明、公開、穩定與可預期；所有的政策與個案決議都是可受人民與司法權的檢驗，展現作為一個獨立機關負責任的態度。

3. 平衡

在自由開放市場中，業者多依據市場競爭法則去追求企業的自我利益，但在中間過程或結果上卻可能出現私利彼此間或私利與公益間的衝突、不調和，獨立機關應持平的看待市場競爭者、參與者和使用者之各項利益，在促進產業公平競爭和維護必要的公益需求上，調整失序與失衡的現象。

基於前述監理理念，NCC在面對快速發展與技術匯流的通傳產業所應採取的管制策略，大致如下：
1、對相同服務、相同內容，不因技術、平台不同，而作相差別管理。
2、對同一產業的業者，監理態度與標準齊一，無差別待遇。
3、在不違反人權保障、社會秩序與公共利益的前提下，鼓勵新技術、新服務、新經營模式的發展。
4、對潛在或目前的通傳產業市場主導者，採取較高密度的監理。
5、原則上尊重市場機制，惟若市場失靈（控）或有失靈（控）之虞時，將依最小必要監理原則，採取各種適當的監理措施。
6、就傳播內容之監理，納入公民審議機制，尊重社會多元意見，盡量不介入內容實質的價值判斷。
7、建構一套啟動業者自律機制的環境，並強化自律內涵。

結語：待補充…

參考文獻

陳淳文（2007），〈從法國法論獨立行政機關〉，發表於臺灣大學政治系、中華民國憲法學會、臺灣大學政治學系政府與公共事務研究中心主辦《獨立行政機關之研究》學術研討會。台北：臺灣大學。
蘇永欽（2008/9），〈我國憲政體制下的獨立行政機關〉，《尋找共合國》，頁466，台北：元照出版有限公司。
OECD（2006）, TELECOMMUNICATION REGULATORY INSTITUTIONAL STRUCTURES AND RESPONSIBILITIES.

A-4與談人發言大綱-謝國清

2009-04-21T09:09:00.001-07:00

維護公共電視的自主性是為了給孩子一片純淨的媒體空間／全國家長團體聯盟理事長謝國清

去年底立法院凍結公共電視九十七年度預算，並對九十八年度預算施以附加決議，要求未來『公視』執行任何計畫，必須逐項報請主管機關同意後始能動支，此消息一出，令許多人譁然。

『公共電視』絕對是眾多媒體中，讓許多家長與教師能放心讓孩子收看的少數頻道之一，因為『公視』所製播的兒童節目比起其他商業電台所製播之同類型節目，其品質相對優良許多。除這些優良兒童節目外，『公視』並會針對各種教育及公共議題，採取深度報導，並錄製成紀錄片，這些作品也經常成為教育工作者喜歡使用的公民教材，而這些影片與節目都不是高收視率與大眾化的節目與影片，但『公視』幾乎是不計成本的投入製作，這其中最關鍵的因素就是『公視』並非商業電台。

面對眾多以商業為導向的媒體，沒有商業色彩的『公視』，其財源是非常重要的，她無法光靠一般民眾捐贈，尚需國家財源的大力挹注；而財源的穩定才能使『公視』能穩健發展，也才能製播出優良的作品，因此，需要國家透過法律給予保障，而不是每年需要面對立委刪減預算的壓力，而造成員工心中的憂慮。

此外，除一般性節目外，『公視』也經常針對一些教育或公共議題深入討論，而這些議題有時會造成當事人或當局的壓力，但它卻是教育及社會進步的動力之一，因此，『公視』必須超然於政黨與外界壓力之外，所以應立法予以保障，而非透過審預算及各種行政手段給予箝制；因此，立委諸公應該從立法面向，設計出一套由全民監督的機制，方能使『公視』的發展符合公義性質，並能長期正向發展，而使得台灣社會也能因此正向發展。

最後，『公視』製播出的好作品應善加利用，許多老師與家長找不到好的教材，好的影片則是最能引人目光並成為最佳的教材，所以立委諸公以及『公視』當局應設法讓這些好作品被廣泛利用，並且是便宜甚至免費的提供給教育現場使用。

B-3與談人發言大綱-莊豐嘉

2009-04-21T09:06:00.000-07:00

論媒體內容共管架構之必要／台灣新聞記者協會會長莊豐嘉

所謂媒體內容共管（co-regulation）架構的論述之所以會產生，一方面是對於行政權獨大可能造成危害媒體新聞自由的疑慮，而在目前媒體自律又無由產生良效的情況下，加入公民參與的概念；希望一方面能平衡行政權的壓制，一方面約制媒體的肆無忌憚。

更直接的說，此一媒體內容共管架構，就是公民對政府與媒體兩者都不信任下的產物。

政府單位目前有通訊委員會（NCC）的獨立機構，握有相當大的權力，除了罰款之外，甚至必要時可以取消媒體執照，照理說，應該可以讓媒體知所節制。但是，實際的情況並不如預期，因為媒體運作有許多模糊的空間，作為行政機關，不可能樣樣干預，樣樣指導。

此外，NCC的運作有時也充滿爭議，例如前一陣子的瑤瑤事件，被批評為保守主義復活。道德標準突然高懸在媒體製作者心中最高的位置，對媒體發展的影響為何？更重要的是，NCC所以會就此案進行調查，不就是接到公民的申訴嗎？

社會的保守與開放力量，一時之間很難說誰對誰錯，但如果這是社會現實，將這兩種截然不同的力量引進共管架構，會讓問題有解決的機會？還是讓問題更複雜？會不會只是將爭議轉換一個戰場？以至於治絲益棼？

所謂共管，從時間軸分判，可以分為事前與事後。基本上，兩者應該都有公民參與的空間，例如，事前將製播過程透明化，讓公民可以參與其中，提供意見。事後的機制，則著重在對節目內容的批判及懲罰。但除了時間向度，還必須考量媒體內容及製播過程的類別因素等影響。如果兩者兼具，則兩者所佔比例為何才洽當？

公民能夠參與的程度，以及媒體內容類型為何，都關係到公民參與內容共管的可行性。例如公視有話好說的談話性節目，計畫讓幕後的討論過程公開化，甚至公民有機會到現場旁觀製播過程；這種節目的屬性或許十分適合，但是強調時效性的新聞節目，能夠完全比照嗎？

事後的共管機制，相對單純，只要將審議成員加入公民代表即可。但爭議未必就比較少。例如，公民參與的代表為何? 如何產生? 參與的方式和機制為何?

因此而產生的結論，就會比較容易讓大眾信服？這種社會學的假設，都有賴實際運作的實證效果，才能知道真正的答案。

再者，從共管的範圍而言，是否設定在傳統的電視及平面媒體?

網路媒體是否也在共管之列?以自由市場的角度觀之，前兩項傳統媒體均已遭受網路興起的強大威脅，方興未艾的是網路對視聽大眾的影響，因此，是否也該未雨綢繆?　而網路媒體複雜度更遠甚於傳統媒體，這樣的共管架構能更勝任嗎？

但無論如何，嘗試將公民納入媒體內容共管的架構之中，仍是值得探討和嘗試的方向。更積極的看，從目前網路概念已進化到WEB 3.0的情況下，公民對媒體的內容是否有更寬廣的選擇和參與空間，已令人高度期待；未來，公民和政府、媒體的三角關係該如何建立良善的回饋機制，促進媒體的公益角色？這些都是制定媒體政策及從事媒體工作者，不能迴避的趨勢。

但必須強調的是，在法律、自律及他律的三角架構下進行討論，往往忽略了記者的主體性，這也是台灣媒體發展的一個可悲的現象。在資本極大化，而人才供多於求，且差異性不大的情況下，某種意義上，台灣的新聞自由是歸屬於媒體老闆的，記者這一行業，愈來愈喪失能動性和主動性，以致於無法在自律的作為中，扮演重要的角色。

如果能夠讓記者的第一線角色就發揮應有的自律功能，則公民對於媒體的疑慮應該會降低許多，政府想要伸入媒體的權力之手也將收斂不少。

坦言之，在社會整體素質發展到一定階段時，公民參與在理論及實務上，均具有可行性，尤其媒體與大眾生活息息相關，讓公民參與內容的共管架構，應該是時機成熟，水到渠成。可以說，已經不是必要與否的問題，而是如何設計一個完善的機制，建立具公信力的運作慣例。

先進國家的國情未必盡然與台灣相符，因此在參考之餘，仍需要縝密的討論與設計，方能提出令各方信服的辦法。

B-2與談人發言大綱-陳炳宏

2009-04-21T08:58:00.000-07:00

百家爭鳴的出路--頻道事業進退場機制再探／台灣師範大學大眾傳播研究所教授陳炳宏

1、建立進場新機制

一、消極規範

1.媒體產權規範
-跨媒體產權規範
-水平垂直整合規範
-投資者積極與消極條件規範

2.市場自由競爭規範
-市場占有率（水平整合）比例

二、積極規範

1. 媒體專業自主規範
-自律規範
-新聞產製專業自主規範（包括新聞製播準則）
-外部參與機制（包括新聞與節目外評機制，例如外評人、公共問責、倫理委員會）
-觀眾服務與參與
2. 節目內容規範
-節目產製流程規範
-內容分級規範
-廣告規範（包括反置入性行銷承諾）

2、建制退場機制（四步驟）：

一、檢討現行評鑑制度執行成效與實際效益
1. 評估現行評鑑制度執行效益，若成效不彰，可考慮廢止

二、建構進退場機制間之聯結
1. 將進場承諾視為其退場之考評標準，採計點制扣點，直到應退場為止

三、研議違反進場機制之計點規範
1.建制退場機制計點辦法（透過公聽會與專家會議討論後決定）

四、建立退場機制
1. 納入公民審議機制

衛星電視市場統計資料：

類別	2002/12	2004/01	2006/12	2007/12	2008/12
境內衛星電視	87頻道（56家業者）	92頻道（60家業者）	114頻道（60家業者）	132頻道（63家業者）	144頻道（72家業者）
境外衛星電視	36頻道（19家業者）	39頻道（19家業者）	47頻道（17家業者）	48頻道（20家業者）	57頻道（23家業者）
總頻道數	123頻道（75家業者）	131頻道（79家業者）	161頻道（77家業者）	180頻道（83家業者）	201頻道（95家業者）
境內直播電視	4	5	5	5	5
境外直播電視	3*	3	3	3	3

l 本表統計數字整理自新聞局與NCC市場資料

A-4與談人發言大綱-馮喬蘭

2009-04-21T08:54:00.000-07:00

公民搶救公視（2009/03/16）／人本基金會執行長馮喬蘭

民主是台灣最大的驕傲，民主的基石是媒體自由，但媒體自由已經出現危機。去年12月初，立法院以凍結預算逼迫公視將節目事先送審，嚴重傷害了媒體自由。

公視法第11條說，「公共電視屬於國民全體，其經營應獨立自主，不受干涉」。所有媒體本來就應該獨立自主，才能夠扮演民主的監督者。如果連法律明文保障的公視都失守，其他媒體更會骨牌全倒，台灣民主就會土崩瓦解。

公視是公民意識的守護者。維護河川山林、捍衛勞工權益、關懷身心障礙者、延續客家文化、傾聽原住民部落，這些聲音在其他媒體被棄之如敝屣，在公視卻被珍惜地獨家報導。這樣的多元精神也反映在公視新聞的公平報導以及政論節目的公平辯論。我們擔心，政治干預將破壞多元發展，又回到非藍即綠的一元單調。

公視也是精緻文化的孕育者。年輕的、叛逆的藝術家在這裡被同等尊重，創作出精彩的紀錄片、劇情片與前衛作品。我們擔心，喪失了多元精神的公視，也將喪失對差異的容忍，因而扼殺了創新的力量。

許多下一代看著公視長大。父母放心地讓他們看公視兒童節目，以及沒有打殺謾罵與偏見的新聞節目。我們擔心，政治力干預將使得這塊淨土也淪陷。

如果公視董事會可以如公視法所期待的，克盡代表全民經營公視、捍衛公視的責任，這些擔心就是多餘的。但目前的國會缺乏制衡，執政黨揚言隨時可以修法增加董事席次以控制公視董事會，我們的擔心顯然不是無中生有。

因此，我們這些關心公共電視的公民團體與個人決定成立「公民搶救公視聯盟」，不只要搶救公視被凍結的預算，也要搶救公視被挾持的獨立自主。並且要在這次危機過後，與公視董監事會一起，或在公視董監事會之外，持續捍衛公視精神。

我們要求：

一、立法院應無條件解凍公共電視預算：

公共電視法規定，公共電視屬於國民全體，應獨立自主經營，不受干涉。立法院連續兩年凍結公共電視半數預算，至今，97年會計年度已經結束三個月，公視仍有4億5仟萬元預算遭凍結，必須等到立法院召集委員排列報告案議程，並經委員會同意後，才能動支。我們認為立法院的決議，等於是在法定預算審議程序之外，創造一個立委可以「干涉」公視經費動支，影響公視人事、節目及經營的空間。這樣的決議已嚴重戕害新聞自由，並傷害公共電視的獨立性，我們要求立法院將公視97年度及98年度遭凍結的預算無條件解凍，並且自99年度起，不得再有此種決議。

二、政府不應干涉「原客宏三台」節目內容：

關於原住民電視台、客家電視台與台灣宏觀電視台預算，每年行政院在編列預算以及立法院審議預算時，原委會、客委會、僑委會已有參與；因此，一旦立法院完成法定預算審議後，原委會、客委會、僑委會即不應再過問「原客宏三台」的節目內容。立法院上會期決議98年度起「原客宏三台」預算，須報請原委會、客委會、僑委會同意後始能動支，顯然侵犯新聞自由與公共電視獨立性原則。

三、政治人物不得擔任公視董監事之審查委員：

公共電視法為了維護公視的獨立性，設計了一套提名審查機制，公視的董監事由行政院提名，經審查委員四分之三多數同意後任命，而審查委員的產生是由立法院推舉十三名社會公正人士。然而，自去年開始，少數立委破壞制度，自己推舉自己為「社會公正人士」擔任審查委員，我們要求這些立委向全民道歉，並要求立法院以後不得再推舉立委或政治人物擔任公視審查委員。

四、本屆董事會法定名額不應變更：

公共電視應該設幾名董事最適當，是一個開放的公共議題，但無論如何，修法不應溯及適用。政黨輪替後，新行政院長已補提名半數董事，並已達到公共電視法規定的董事名額上限，少數立委不滿足，提案修法增加董事名額上限，並要溯及適用，讓更多其屬意的人選可以進入本屆董事會，我們對於這種「比賽到一半，要求更換裁判，修改遊戲規則」的行為，無法認同。

五、公視應將董監事會記錄列為公共檔案：

我們主張公共電視的獨立性要受到法律保障，同時，公視董監事的言行，也要攤在陽光下接受公眾的檢驗，因此，我們要求公視董監事會記錄(包括董監事發言的文字及錄音檔)應列為公共檔案，提供民眾依一定程序申請檢閱。

六、公視應善盡「為公眾服務」的法定職責：

公視法規定公視設立之目的在於「建立為公眾服務之大眾傳播制度，彌補商業電視之不足」，我們期許公共電視在提供優質節目的同時，也應留意節目的可親近性，擴大收視群眾，成為一個真正為公眾服務之的電視台。我們也必須指出：「提供社會大眾及各群體公平參與及表達意見之機會。」本來就是公視的法定任務，在保持客觀性、多元性、公平性的原則下，公視不應迴避政治議題與公共政策之討論，我們並期許公視能為台灣社會建立理性溝通的典範。

B-2與談人發言大綱-鍾起惠

2009-04-17T02:58:00.000-07:00

通傳會的電視管理政策：對私有化媒體如何實踐公共利益的想像-公民審議的申（換）照與評鑑機制篇／國家通訊傳播委員會委員鍾起惠

壹、前言

「私有化的公共利益」(privatizing public interest) 是當代媒體政策管理者最嚴肅的議題之一(Freedman, 2008)，這是晚近以來許多媒體政策學者嚴正的呼籲。針對此一概念的具體實踐，是指涉如何透過政策工具的管理，來達成私有化媒體遂行公共利益的事實。當然此一議題的嚴肅性與緊迫性必須被正視的前題，恰恰乎是當代商業媒體，已經逸出它擔負公共責任的角色，針對此一現象無須究責失去社會責任範域的媒體，更該檢討的或許是20世紀80 年代以降的新自由主義媒體去管制化的政策，已經走到必須改弦更張的時候了。
L. A. Brainard(2004)在《電視：去管制化的限制》一書中，直陳美國政府的去管制化政策是徹底失敗的電視政策。美國新任的法規與管制改革委員會首長C. R. Sunstein在其早年著作中也指出，如果去管制化政策是良好功能市場運作的經濟規模，那麼電視場域的實踐，卻恰恰實踐出阻礙深思熟慮民主發展的弔詭現象，Sunstein並提出試圖調和如何透過政策工具讓私有媒介者實踐公共利益的第三條道路(Sunstein, 1999)。

在上述媒體政策學者為21世紀的廣電媒體紛紛提出可能的解套作為時，吾人仍然需要回顧晚近以來的電視與科技變遷、產業結構與政治動態學形成電視政策困境的論述焦點，如何逐步走向讓當今的電視深陷其中而難以自拔的境地，它們是：

一、電視管制範疇的困難性：通訊傳播科技的跨界發展，讓電視（或通信）的主體位置消失，傳統上對結構（市場）管制與內容管制的二分管制模式，失去聚焦性。

二、管制障礙門檻條件提高：針對市場範疇與規模經濟的界定越來越模糊，電視主體性角色的失焦，乃至於科技匯流的速度，均超過政策工具修訂的速度，政策工具遠落後於科技先行的思維，遂使得任何的管制，均成為妨礙產業匯流的代名詞，並直接導致任何出台的管制政策，需要支付的管制門檻條件及成本均更高，以致減緩管制的效率。

三、政府的管制態度：當傳播科技的消費與通傳匯流的趨勢，被視為「進步」或「國家競爭力」的流行觀點時，政府的管制態度導向對市場友善(market-friendly regulator)的方向擺盪，並形成友善於市場或對現行業者友善的政策，進而視任何對業者的監理，是一種「不友善」的市場管理。

四、政府管制合法性主體位置的威脅：此一威脅來自外在環境，例如保護本土產業vs. 全球競爭的影視內容、個體言論自由保護vs. 群體言論自由的限縮、國家vs. 族群認同的糾結，這迫使媒體政策的管理機關，也受到角色混亂與如何定位的議題。

上述針對管制主體性與範疇界定的議題，相當程度增加政府管制機關的難度與高度。「第三條路」的提出，意即對私有媒體課責的路線，是原來各種攸關媒體管制理論中的調和觀點。早於本世紀初始此一主張正方興未艾，歷經2008年由美國為首，所引發的全球金融海嘯風暴，從金融產業延燒至各產業領域的現象，遂使得各國政府不得不更積極的面對公司治理的議題，思索私有化媒體如何實踐公共利益，並能創造與建構這種媒體內部治理的政策管理工具，正是通傳會目前努力的方向。

貳、公民審議式的申（換）照政策

申設、評鑑與換照等執照審核程序，是通傳會針對監理對象（含無線廣播電視台、有線電視系統台與衛星廣播電視頻道）常態性的執照許可程序。在構面與指標的方法建構方面，通傳會朝向三方面的考量，一是（申）換照程序的構面與指標具信度、效度與各類型頻道屬性的區辨性，二是構面與指標是根據事實陳述而非抽象描繪的資料判定，三是各項根據事實陳述的標準，可以指引與深化頻道的節目製播、品管要求與強化員工專業訓練為目的的頻道經營理念。

整體而言，新修正的申設、評鑑（二年一次）與換照（六年一次）等程序內涵，揭示四項政策特質，分別是：

（1）建立結構因果式的執照許可程序：從申設→評鑑→換照等三項程序的構面與指標，具有內在因果連結關係，藉此引導頻道經營的良性循環。例如頻道常態的核處紀錄，納入成為評鑑與換照構面（指標）配分的設計。

（2）公民參與的執照審核精神：針對申設、評鑑與換照等程序，均引進公民審議參與執照審核的作法，公民團體代表成員成為頻道申設、評鑑與換照的審核者之一。各類公民團體成員的意見、可以較具體且直接的對個別頻道產生實質建議。

（3）強化頻道製播者的內控流程與專業訓練：如果申設→評鑑→換照被視為監理策略的線性結構過程，其中評鑑則被視為三項執照許可程序的最重要手段，針對兩年一次的頻道評鑑工作，特別強調的面向有四項包括（1）節目製播內部管控流程與人員安排、（2）員工專業訓練、（3）節目表現，及（4）核處紀錄等。評鑑工作的重心從過去側重營管業務面的思維轉向以節目製播及其表現為依據的評鑑思維。

（4）對新聞與兒少頻道，採取較高申設門檻條件的設計。

參、累進與停播門檻之裁量基準

通傳會於2007年1月15日針對廣播電視事業發佈罰鍰案件處理要點，做為監理事項的法律執行。目前通傳會已著手針對此一處理要點進行修正版。在新的修正草案中，裁量基準的特色有三：

（1）漸進累積式的裁量精神：針對不同違規樣態與情節嚴重程度，課以不同的分數。各類違規作為累積之分數做等級區分，違法等級與罰鍰額度均為累進加總方式計算。意即分數等級與罰鍰額度成正比累進。法定之罰鍰額度區分為十等級，按違反積分等級決定罰鍰額度。

（2）罰則種類與層次分明：以現形衛廣法為例，罰則種類包括警告、罰鍰、頻道停播與撤照等四類。在衛廣法修正草案中，將修訂區分為五類罰則，分別是警告→罰鍰→節目停播→頻道停播→撤照等。此外，針對重大事件的停播或撤照，也將陸續訂定執行標準依據。

（3）訂定停播門檻條件：根據過去二年廣電事業累計的核處紀錄（違規次數、違規樣態與罰鍰金額），訂定頻道 / 節目停播的門檻標準。

《參考書目》
Brainard, L. A. (2004). Television : The limits of deregulation. London: Lynne Rienner Publishers.
Freedman, D. (2008). The politics of media policy. UK: Polity Press.
Sunstein, C. R.(1999). Private broadcasters and the public interest : Notes toward a third way, in Chicago John M. Olin Law & Economics working paper, No. 65.

B-3與談人發言大綱-鍾起惠

2009-04-17T02:53:00.000-07:00

通傳會的電視管理政策：對私有化媒體如何實踐公共利益的想像-電視問責管理篇／國家通訊傳播委員會委員鍾起惠

壹、前言

「私有化的公共利益」(privatizing public interest) 是當代媒體政策管理者最嚴肅的議題之一(Freedman, 2008)，這是晚近以來許多媒體政策學者嚴正的呼籲。針對此一概念的具體實踐，是指涉如何透過政策工具的管理，來達成私有化媒體遂行公共利益的事實。當然此一議題的嚴肅性與緊迫性必須被正視的前題，恰恰乎是當代商業媒體，已經逸出它擔負公共責任的角色，針對此一現象無須究責失去社會責任範域的媒體，更該檢討的或許是20世紀80 年代以降的新自由主義媒體去管制化的政策，已經走到必須改弦更張的時候了。

L. A. Brainard(2004)在《電視：去管制化的限制》一書中，直陳美國政府的去管制化政策是徹底失敗的電視政策。美國新任的法規與管制改革委員會首長C. R. Sunstein在其早年著作中也指出，如果去管制化政策是良好功能市場運作的經濟規模，那麼電視場域的實踐，卻恰恰實踐出阻礙深思熟慮民主發展的弔詭現象，Sunstein並提出試圖調和如何透過政策工具讓私有媒介者實踐公共利益的第三條道路(Sunstein, 1999)。

在上述媒體政策學者為21世紀的廣電媒體紛紛提出可能的解套作為時，吾人仍然需要回顧晚近以來的電視與科技變遷、產業結構與政治動態學形成電視政策困境的論述焦點，如何逐步走向讓當今的電視深陷其中而難以自拔的境地，它們是：

一、電視管制範疇的困難性：通訊傳播科技的跨界發展，讓電視（或通信）的主體位置消失，傳統上對結構（市場）管制與內容管制的二分管制模式，失去聚焦性。

二、管制障礙門檻條件提高：針對市場範疇與規模經濟的界定越來越模糊，電視主體性角色的失焦，乃至於科技匯流的速度，均超過政策工具修訂的速度，政策工具遠落後於科技先行的思維，遂使得任何的管制，均成為妨礙產業匯流的代名詞，並直接導致任何出台的管制政策，需要支付的管制門檻條件及成本均更高，以致減緩管制的效率。

三、政府的管制態度：當傳播科技的消費與通傳匯流的趨勢，被視為「進步」或「國家競爭力」的流行觀點時，政府的管制態度導向對市場友善(market-friendly regulator)的方向擺盪，並形成友善於市場或對現行業者友善的政策，進而視任何對業者的監理，是一種「不友善」的市場管理。

四、政府管制合法性主體位置的威脅：此一威脅來自外在環境，例如保護本土產業vs. 全球競爭的影視內容、個體言論自由保護vs. 群體言論自由的限縮、國家vs. 族群認同的糾結，這迫使媒體政策的管理機關，也受到角色混亂與如何定位的議題。

上述針對管制主體性與範疇界定的議題，相當程度增加政府管制機關的難度與高度。「第三條路」的提出，意即對私有媒體課責的路線，是原來各種攸關媒體管制理論中的調和觀點。早於本世紀初始此一主張正方興未艾，歷經2008年由美國為首，所引發的全球金融海嘯風暴，從金融產業延燒至各產業領域的現象，遂使得各國政府不得不更積極的面對公司治理的議題，思索私有化媒體如何實踐公共利益，並能創造與建構這種媒體內部治理的政策管理工具，正是通傳會目前努力的方向。

貳、電視問責

半世紀以來，西方傳播媒體的主流觀點，一直是寄望於媒體自律的精神來達成其社會責任的角色。但是80年代廣電媒體去管制化的風潮，帶出了政策管理的議題，而在市場結構管理漸次上軌道後，目前的政策管理議題，又擺盪到監理的階段。例如英國Ofcom的監理精神，即在實踐政策對市場與內容的軟性碰觸（soft & light），意即電視內容的工作者，一方面清楚自己的責任與可能的限制，另方面又能維持其專業自主及獨立的判斷。電視問責管理的研究議題，正是如何在兩端取得平衡點的議題。

以通傳會衛星廣播電視法修正案為例，本修正案最大的特色，就是要建立頻道經營者的「問責制度」（accountability system）。問責的基本精神，是透過政策工具的設計，營造頻道經營者對自己負責與對公眾負責的經營環境。媒體社會責任的落實，依賴「自律」、「他律」與「法律」三律的共管。「法律」是對不自律，也不接受他律者的最後手段。對於接受自律、他律，願意負責的頻道經營者而言，法律不是限制，反而恰恰是保障與促進新聞自由的必要手段。從本修正案的精神而言，自律或他律的問責先行，只有在自律、他律不發生防弊補偏的作用時，法律的問責才會發揮作用，以確保問責機制能夠正常運作。

參、電視問責管理的層次與種類

（一）內部問責(internal MAS)：指涉電視台內部控管流程、內容製播審核確認，以及節目播出後果的自我檢視（例如觀眾或倫理委員會）等組織架構與程序。通傳會衛廣法修正案(§2、§8、§9、§17)均是屬於此一部分的問責實踐，其意義著重媒體自律管制 (self-regulation)。
（二）外部問責(external MAS)：指涉個別電視台之外的公會團體或公民組織，例如衛星電視商業同業公會、媒體觀察基金會、媒體改造學社、消費者／觀眾組織等。通傳會衛廣法修正草案(§19)引進產業協會或公民團體代表的外部力量，其意義強調產業自律與協作管制(co-regulation)的雙重問責框架設計。

（三）協作問責(cooperative MAS)：指涉管理機關與外部問責組織協力監督媒介表現的組織。通傳會於今年啟動民眾對傳播內容申訴的（網路）通道，以及推廣民眾申訴意識的作法，其意義在發揮協作管制對媒體自律影響的可能性。

肆、公共參與的電視問責管理：倫理委員會

觀眾與社會才是電視台的主體，因此必須建構一個以觀眾立場思考的電視台內部機制或部門，以回應觀眾的意見，此即公共參與電視問責的重要精神。南韓、日本及歐盟國家在電視台內部，均設有回應社會的觀眾或倫理委員會，在此一場域中，是電視台內部問責引進外部問責的平台，也是電視台內部成員自我學習或辯護、教育的場域。通傳會衛廣法修正草案（§17）特別要求製播新聞之頻道，需要獨立受理觀眾有關內容正確、平衡及品味之申訴，並將倫理委員會之具體報告公開，即是要建構與啟動其內部問責到外部問責的一套程序性作法。

《參考書目》

Brainard, L. A. (2004). Television : The limits of deregulation. London: Lynne Rienner Publishers.
Freedman, D. (2008). The politics of media policy. UK: Polity Press.
Sunstein, C. R.(1999). Private broadcasters and the public interest : Notes toward a third way, in Chicago John M. Olin Law & Economics working paper, No. 65.

B-1與談人發言大綱-劉孔中

2009-04-17T02:48:00.000-07:00

何妨以「行政委員會」取代「獨立機關」／中央研究院法律學研究所籌備處研究員劉孔中

在職掌行使上強調其「依法獨立行使職權」的國家機關，有依據憲法及憲法增修條文的司法院、考試院及監察院（80年），也有依據法律規定的公平會（82年）、金管會（93年）及通傳會（95年）。此外，隨著社會的進步，許多政府機關被社會共識期待賦予高度獨立行使的職權，例如檢察官、檢察總長、主計處、主計長、中選會及中央銀行。對於此類機關，並未見到各國有統一的稱呼，原因很簡單，就是他們在其他面向是差異遠大於相同。在民進黨執政時代行政院提出的「中央政府機關組織基準法草案」，原本僅提描述性地到「機關依其權限及職掌之性質，應獨立超然行使職權，不受上級機關之指揮監督者，其組織以法律定之。」然而當時國民黨為多數的立法院為了抗拒「少數政府」，提出所謂「獨立機關」的上位概念，並加碼將之定義為：「指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」試圖在行政院之下創造可以不受其指揮監督的機關。

民進黨的行政院不甘就範，接著在94年特別公布「獨立機關與行政院關係運作說明」，目的是給獨立機關穿小鞋： 1、獨立行使職權僅指在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督。故僅限於具體個案決定有所謂獨立行使職權可言，不包括政策決定領域。2、獨立機關依據法律主管之業務應以裁決性、調查性或管制性為主，不負責施政政策、產業輔導或獎勵等業務，若裁決性、調查性或管制性之個案決定涉及施政政策領域時，仍應與行政院各主管部會協調溝通，並接受行政院之政策決定。」此項沒有法律依據、照理說也沒有法律效力，而且完全欠缺國際制度比較及學理依據的「運作說明」，果然立即導致行政院與金管會、通傳會許多職權衝突。

在去年政黨輪替後，國民黨在行政立法全面獲勝，行政院及立法院本理應該攜手共同擘化中央政府機關的合理組織。行政院方面應該回歸基準法，依據行政一體的原則恢復與金管會及通傳會的正常關係。然而行政院幕僚惰性與慣性使然，政府繼續以「運作說明」來理解通傳會與金管會，並作為行政院組織再造的指導原則，以致於行政院一方面在目睹第二屆通傳會完全自行其是、退縮自閉（被譏為No Communication Commission）時，忌憚其為「獨立機關」而束手無策，而另一方面當金管會陳沖主委因為不願意金融政策權被剝奪而強力抗拒被歸類為獨立機關時，卻又技術性地引用第21條（獨立機關之首長、副首長及其合議制之成員，均由行政院長提名經立法院同意後任命）的規定，以金管會成員未經立法院同意為由，認定其不是「獨立機關」，以致形成明顯的矛盾，無法對外說明。

要化解此項矛盾其實不難。首先，要摘除前述「運作說明」這個白內障，回歸基準法。其次，跳脫「獨立機關」的謬思，放棄基準法使用的「獨立機關」一詞，因為：1、重點是獨立行使職權，而不是組織上的獨立，而獨立行使職權的機關比比皆是，甚至應該是各級行政機關的運作通則，在基準法並沒有特別創設「獨立機關」的必要。2、「獨立機關」給人其必須獨立於行政院之外、否則不獨立的錯覺，實則不然，在五權分立的憲政實務下，其仍然是屬於行政權的二級機關，當然應該向行政院負責、有政策制定權、與其他行政機關間亦有相互協助的忠誠義務。因此建議參考向來我國師法之美國的通用術語Administartive Commission－「行政委員會」取代「獨立機關」，優點是「委員會」一詞彰顯其合議制的本質，「行政」二字明白點出其仍然是行政機關的屬性，而不是不食人間煙火的準司法機關；既然是行政機關，其主任委員應該由行政院長任命，而不是委員互相推舉；合議制委員會的委員在議會政治下，應該反應兩黨政治的結構，而不是像大法官613號解釋般去找雖然沒有黨籍卻更政治立場鮮明的所謂「社會賢達」掩飾門面。如果委員會能反應政黨政治，則委員的任期應該有保障（但是主任委員一職並沒有任期保障），同時可以確保其施政不會因為政治勢力的經常重組而欠缺長期規劃。

A-2與談人發言大綱-劉昌德

2009-04-16T10:18:00.000-07:00

產業民主在公廣／政大新聞系副教授劉昌德

1、為什麼公廣需要產業民主

效能與產業民主？
在公廣，誰代表公民？
民主作為工作方式？

2、公廣產業民主的不同面向

員工董事之外：資訊權、諮商權、共決權
新聞自主之外：誰需要自主權？怎樣的自主權？

3、公廣法修訂與產業民主

員工董事條款
新聞自主條款
其他可能

B-4與談人發言大綱-馮建三

2009-04-16T10:14:00.000-07:00

產製部門健全化與影視基金／政大新聞系教授馮建三

1、從最近的一則新聞說起：「韓劇包辦三台８點檔-2009-04-15」

是過嗎？不一定：「從產業經濟學的觀點，台灣的電視產業絕對是一個典範」，我國節目不能有效對外流通，但消費「卻非常國際化」
如果是過，誰之過？
台視尤其誇張，
王偉忠大罵：「３台混蛋！文創產業，更要對觀眾負責。」
演藝工會會長康凱：「再這樣下去，我要帶頭到電視台丟雞蛋！」
節目重播幾次，藝人都拿不到錢。
有那麼嚴重嗎？不是還有民視與三立嗎？果然是三台墮落！
這兩台為何不買？愛「本土」嗎？市場有限先佔為贏？它們投入多少？
怎麼少了一頭牛？

二、很久很久，少了政治規劃，也就沒有規模合適的音像（視聽）（影視）「基金」

對於私部門的政治規劃：
一是促使廣告集中於特定廠商，
二則前述廠商必須提撥部分收入，充實廣電內容的多樣表現。
這個主張與實踐，會不會賠了夫人又折兵？
對於公部門的政治規劃：
要勇於投入資源，讓大家每天，至少每週都有好的電視劇可以看，這是政府對人民的文化責任，我要看電視（劇）！
要投入多少？一年一百億不算多，馬兒好馬兒要吃草
誰來用？
改良後修法後學習後的公視基金會，公視「恃寵而嬌」、「公視不缺錢就是缺績效！」是定論，還是提出問題？
還是
所有電視機構都可以申請？
哪一種效果比較好？
為什麼？

3、民進黨與國民黨政府有共識，都要文化創意產業，但是，大人故意忘了，裡面最大最重要的一塊就是電視與廣播這個綜合產業，大人裝聾作啞，我們不能沈默，怎麼辦？

今天，簽名聯合請願：請行政院補償演藝人員、補償電視觀眾，定時程，提出政策與規劃；
明天欲如何？…

B-4與談人發言大綱-陳世敏

2009-04-16T10:09:00.000-07:00

讓傳媒的，歸專業／卓越新聞獎基金會董事長陳世敏

一，前言

是商業化思維，而不是企業社會責任（CSR），才是導致傳媒遭到社區民眾拋棄的原因。

傳媒的本質不同於其他產業，這項產業基本性質的學術論証，在1947年「自由而負責的報業」（即「赫欽斯報告」）就已經完成了：傳媒產業是商業，也是社會服務業，故傳媒的運作不應該全然採取商業手法，而應該兼顧社會責任。台灣各大企業這兩年開始重視CSR，這項義理融入日常作業中，傳媒界比其他產業早了六十年。

很少人注意到2000年「安隆案」(Enron)對美國報業凋蔽的殺傷力。美國五大會計師事務所之一的Arthur Anderson（勤業），因替「安隆」造假帳，遭社會各界撻伐而倒閉，引起國會關注，制訂了影響深遠的「沙賓法案」(Sarbane-Oxley Act)，要求所有上市上櫃公司加強公司資訊的揭露，讓投資人能更取得正確的營運及財務資訊。

上市上櫃的傳媒公司也不例外，在社會、投資人監督之下，為了降低營運經費、美化財務報表，不得不實際上削減了原本屬於傳媒內容核心價值的深度報導、調查報導等費錢、費人、費時的工作，終使傳媒內容逐漸背離了社區讀者的期望。擁抱商業、放棄專業，是才是壓垮傳媒的千斤重擔。

去年爆發的全球金融危機，也是「華爾街商業主義」結出的惡果。

就傳媒而言，恢復專業主義，拾回傳媒傳統的核心價值，才是正軌。

二，自律機制

任何專業(Profession)，都包括了社會責任----也就是自律----的成分在內。藉著自律，來保障專業工作的獨立性。所謂獨立性，是指媒體的編採作業過程不受政治力和商業力的影響；獨立性愈高，媒體的內容產製過程就愈專業。公共廣播制度（含公共廣播電台、電視台）一般認為是比較能夠免於政治力和商業力影響的體制，也相對比較「專業」。

這一波金融風暴的衝擊中，受傷較重的是商業化體制的媒體。採取公共體制、公營或黨營體制國家的傳媒，受到的影響較少；社區媒體或特殊性媒體受到影響也不大。值得注意的是，北歐一帶受到政府補貼的報紙，相對安全。

可見：經營上相對不依賴商業的媒體，財務獨立於商業體制的，看起來較為健全。沒有財務獨立，則專業所要求的自律，將淪為空談。傳媒主管機關在結構上強化、擴大公共或準公共傳媒（包括「公共報紙」），去自由市場迷思，這樣會比較符合社會文化未來發展的需要，走專業主義，顧起社會責任。

政府應在各個傳媒相關法律中，明文規定徵收一定比率（如百分之三或百分之五）營業額，成立「傳媒產業發展基金」，交由一個或數個獨立的管理委員會，來支付公共或準公共媒體營運所需的資金，並用於辦理從業人員專業成長所需的各種專業活動，如市場調查、收視率調查、閱讀習慣調查、媒體喜好評價、廣告量統計、新進人員講習、在職訓練、專業進修或聯誼活動、專業資格認證、新聞評議、優秀新聞作品獎勵、媒體內容觀察報告、社會服務等。

總之，優質媒體的缺位，肯定是社會的損失。傳媒只有在專業主義作為之下，才能負起實際意義上的社會責任。這需要公權力介入，以法律的形式加以要求，而不是僅僅訴諸道德呼籲。有了「傳媒產業發展基金」這樣的穩定而合宜的財務基礎，將可以避免目前媒體受到的政治和商業雙重壓力，獨立產製內容，終使傳媒對社會的正面貢獻得到最大化，來回應社會對媒體的諸多期待。

我認為這是最理想的傳媒自律。

三，重新定義「黨政軍退出媒體」

媒體產業所需的資金很大，「傳媒產業發展基金」除了向業者徵收之外，也需另闢財源。眾所周知，美國的公共電視經費，除來自聯邦和地方政府之外，另來自企業和個人捐款。若干公共電視台則額外獲得大學或民間公益團體的財務支持。
討論了很久的電視頻道費，如果實施，則這一筆取之於業者的財源，無疑可以成為「傳媒產業發展基金」的一部份。

須文蔚教授建議彩券盈餘可以撥出一定比率數額，支持從事公益的「傳媒產業發展基金」，也是很好的想法。

還有黨政軍方面的財源呢？

「黨政軍退出媒體」的用意，在於避免當局以政治和經費影響傳媒的獨立性，包括人事獨立和編輯權獨立。目前政府「捐贈」公共電視經費，大致符合傳媒專業的自主要求，但政府「補助」中央社和央廣，其實違背了「黨政軍退出媒體」的原則。至於各級政府經營的廣播電台，如漁業署、農業署、警政署、北高兩市政府經營的政府廣播電台，以及國防部所屬報紙、廣播電台，都明顯不符合「黨政軍退出媒體」的精神。

其實，當今黨政軍勢力介入媒體的現象，遠比前述的例子還要嚴重。眾所周知，各級政府透過公關標案，以指定規格、指定內容購買平面媒體版面和電子媒體時間的情事，正大辣辣地、毫不羞恥地呈現在國人面前，公然傷害了民眾的「傳播權」！這不是專業作法，我們必須予以譴責。

而自稱重視「國際觀」的台灣社會，擁有全球最多的電視頻道和廣播頻道，迄今卻無一個本國的英語頻道；唯一外人為主體的英語廣播頻道ICRT，也以財團法人身份，得到政府的經費補助。

是到了重新定義「黨政軍退出媒體」的時候了。

黨政軍一向是傳媒的重要財源，不需迴避。問題在於目前除了公共電視，黨政軍的經費用於傳媒，一直未能符合傳媒的專業精神。而凡是不符合傳媒專業倫理的，一定不符合社會的最大利益。這是傳媒所以存在於我們社會的正當性所在。

看來，問題很多。要想贏回「社會責任第一名」的頭銜，傳媒產業的諸公諸婆，還有得拼了。

B-2與談人發言大綱-曾國峰

2009-04-16T10:05:00.000-07:00

衛星與有線電視頻道進退場機制：從國家審介入到消費者市場機制／政大廣電系助理教授曾國峰

在台灣，一般觀眾最不滿意有線電視頻道的部分，主要是頻道節目類型相似、缺乏差異化，重播比率過高，時段外賣與節目廣告化等問題，消費者可能會問，為什麼一些品質不佳的頻道不會被淘汰，為什麼已經好多年不再播出新的頻道？目前的衛星與有線電視頻道的進退場機制，似乎失靈了！

頻道如果要進場上架，首先需要向主管機關申請執照，過去新聞局時代是由「衛星頻道審議委員會」，透過審查業者的營運計畫書決定，過程可以不斷修改相關計畫，最後的通過率大約是70%左右，有些第一次沒有通過的，還可以再改變一個頻道名稱重新申新。這種審查營運計畫書的發照過程，就像是作文比賽，委員會要求評估財務計劃，業者就給個廣告與收視人口大餅；要設立專職的審片人員，業者就提出執行流程圖，甚至節目諮詢委會，也沒有先問專家們是否同意。更重要的是，業者拿到執照後，如果沒有依照營運計畫書執行，主管機關也無可奈何。也就是說，整個事前審核的過程，並無法真正做到實際內容把關的功能，加上沒有佔用到頻譜，之後NCC就採行如果符合申請書的基本要件，原則上就核發執照。此外，過去經常會影響是否核發執照的因素，是該類型頻道是否過多，以及集團中是否已經有過多的頻道，原本是希望能讓頻道能夠多樣化，同時避免廣告與收視率的過度競爭，但問題是如果因為既有類型頻道已經過多，例如新聞頻道，因而不再通過新的新聞性頻道，則其實是變相的保障既有經營不佳的新聞頻道，無法建立動態的進退場機制。

不過，主管機關費了這麼大的力在審核執照，但真正決定頻道是否能夠上架播出的，其實是各地方有線電視系統。目前拿到約有180個左右的合法頻道，但台灣750MHz寬頻大約最多可以容納110個類比頻道，目前業者平均提供102至106左右頻道，扣除一些測試頻道外，其實已經沒有多餘的空間可以提供其他80個頻道，如果要有新的頻道進入，可能就要有頻道下架。系統決定那些頻道可以上架，當然會考量是否會極大化利潤，例如，是否為垂直整合的集團頻道，或是新進頻道所支付的上架費高低，至於新進頻道如果能因此吸引新的收視戶，也可能考量，只是以目前台灣近九成的有線電視系統普及率，要系統再花錢增加節目購置成本，但在目前的600元費率上限不變下，幾乎是不可能的，所以現在新增加的頻道，幾乎都是額外付費的數位頻道。

另一方面，在何種情況下既有的頻道會退出市場？一種是由於違反相關法規，在二年review或是六年重新換照時沒有通過，不過之前從來沒有業者在二年的review中不過被撤照的，而在第一次六年換照時，卻因為有七家換照不過而引起軒然大波，的確，由於是新聞局第一次執行換照，過程中有很多有待改進的空間，這種透過委員會評審方式，很容易出現標準不一的問題，不過，如果儘量按照目前的衛廣法中的罰則運作，也就是從警告、處罰、連續處罰、停播到撤照循序漸進，讓業者有改進的機會，而不會由於不同時期的罰則寬嚴不一，無法接受突然的退出市場。另一種是過去還沒有定頻前，有些頻道受到系統業者的抵制，這些頻道不見得是沒有觀眾願意收看，主要還是普及率過低，沒有足夠的收視戶，因此廣告與收取費過低，經營成本大於收入，最後退出市場。不過在目前定頻的情形下，頻道間的收視率與廣告量都愈趨接近，結果是大家都吃不飽、但也餓不死，真得很難經營時，就多重播幾次、買一些外片、壓低拍片成本，日子也還過得去，最近幾年因為經營不佳而退出市場的比例愈來愈少，當然沒有頻道退出，也就沒有新的頻道可以進入。

有沒有一種方式可以改變目前的進退場方式，其實加入單頻單賣的付費模式，可以透過消費者衡量偏好、個別購買頻道，解決目前完全依靠收視率分配廣告資源的問題，雖然短期內，可能會造成少數頻道收視率與廣告量減少，甚至退出市場，但也會讓市場規模不大的台灣可以集中資源製作較高品質的電視節目，同時增加新型態頻道能夠上架的機會，長期來說，對活絡有線電視頻節目內容的產出還是利大於弊。尤其在未來數位互動電視時代，頻道與節目數目動則成千上萬，更是需要納入更多不同的付費模式，讓好的節目能獲得應有的報酬。

不過NCTA（2004）的政策說帖認為，單頻單賣不管是對系統、頻道與消費者都是不利的，將會造成收視人口下降、廣告減少、費率上升、頻道數目與多樣性減少等問題。這裏基本的邏輯是：當消費者可以選擇單頻單買後，原本純粹成批銷售時的大部分頻道，將因為不可能所有消費者都訂閱，而使得普及率下降，收視率也跟著降低，進而影響廣告商購買而收入降低，而由於大部分的頻道業者超過一半的營收是來自廣告收入，如果收視人口與廣告量減少，將跟著降低製作成本，加上要額外裝機上盒與增加客服的成本，誓必要調高每個頻道的售價，但因此又會惡性循環，更少的消費者願意買、廣告量更減少…等。如此一來，將導致部分頻道退出市場，尤其是那些非主流、專注在少數閱聽人的頻道，由於觀眾相對少又沒有足夠的收視費與廣告的將首先遭殃；同時，新的頻道不像之前成批銷售時可以被所有的觀眾看到，還要更多的行銷成本，也會影響新進頻道存活的機會，因此，整體頻道數目與多樣性均將減少。

這樣的論述並不是不對，但只是各種可能情形之一，個別頻道從成批銷售，變成單頻單賣時，總收入到底會增加、減少或不變，要看該頻道在所有用戶的需求彈性曲線，也就是消費者對不同頻道品牌忠誠度不同而定，並不一定價格提高、訂戶數減少、廣告也變少後，總收入就一定會降低；相反的，如果能獲得消費者的認同，很可能會獲得比過去更高的總收入，但如果訂戶少、又不能提高價格，則可能由於過高的損失，而被迫離開市場。透過這樣的機制，至少會更接近一般商品的進退場情形，有助活絡未來頻道的更新速度。

A-3與談人發言大綱-陳君明

2009-04-16T09:54:00.000-07:00

客台的過去、現在、未來／客台新聞部員工陳君明

流浪的客台，媒體腳色的混亂

自2003年7月，行政院客委會以業務費委託民間電視公司，經營客家電視以來，客家電視頻道，總共歷經了三個公司，台視、東森、公視，而在客家電視頻道的工作人員，有大部分也隨著在這三家公司裡「跳槽」，以商業為主的台視、東森，講求的是商業利益，接手客家電視頻道，為的就是利益，也因此在營運成本上能省就省，對於業主客委會，也是能褒就褒，絕不唱反調，而站在新聞從業人員的角度來看，矛盾自然出現，不能就事論事，不能如實報導，這樣還是新聞嗎？外界也會有一股聲音，客家電視總是報喜不報憂，難以令人信任。因此在客家電視頻道的工作人員，往往在專業自主和老闆（商業電視台或客委會）的交辦中掙扎，也產生扮演角色的混亂。

誰的客家電視？

也因此，客家電視的定位，往往被各界提出討論；客家電視由於是客委會的業務，以招標的方式，委託民間電視台經營，因此，就行政院客委會的思考，這個轄下業務，理所當然要配合客委會的政策方向，甚至由客委會主導客家電視的製播。但是矛盾的是，各界又期待它應該是，中立自主的專業媒體，使得每逢選舉，客家電視台的政黨屬性，又會成為話題之一，惡行循環下，客家電視台永遠被貼上政黨的標籤。

「流浪」看似浪漫卻毫無累積

客台成立五年來，歷經了三個電視公司，前三年到了年底，許多員工都要面對「我第二年的工作還有嗎？」的徬徨，而客家電視那幾年的1月到3月，也必定是重播再重播，這幾年的節目往往是急就章的規劃與製作，為客家累積出什麼東西，是令人狐疑的。到了公視基金會後，年初可能都在規劃製作著今年、明年甚至後年的節目，讓客家電視得以從長遠或永續的概念來思考與規劃。

客台加入公廣成績有目共睹

自客家電視由公視基金會接手辦理後，成績可謂有目共睹，無論是大小金鐘獎從早年的入圍兩、三項到今年入圍23項，又或是台灣媒體觀察基金會的兒少優質節目推薦，在2008年有高達12個節目獲得推薦，其中更有4個節目獲得五顆星推薦（以往最高僅四顆星）等，在在顯示客家電視在這一、兩年逐漸做出眾人肯定的優質節目，而這些卻是以往商業台所無法做到的。

	（大小）金鐘獎		新聞獎項
	入圍	得獎	入圍	得獎
2004（台視）	1	0	0	0
2005（台視）	5	0	1	0
2006（東森）	10	3	0	0
2007（公視）	3	2	2	1
2008（公視）	23	5	6	5

開設公眾節目落實媒體近用

2007年起，客台為落實媒體近用權，在節目中更開闢了公眾近用類，除了有轉播全國各地社區活動的《風神舞台》，希望客家鄉親能運用這個舞台，感受自己是電視的主人，更希望這個節目能讓社區社團的成果，能因此多一個表演空間與舞台，並與其它社團分享與交流。

風神舞台

	場次	時數
2007	63	159
2008	52	123.5

客家電視台更製作了一個公民議會概念的節目，《村民大會》，以提供一個公共政策對話的空間，自開播700多個日子裡，《村民大會》跨足到13個縣市50個鄉鎮，將麥克風送到村民的手哩，不論是海拔2200多公尺的高山，或是海邊的漁村，深入各個名不見經傳的村莊，留下《村民大會》的身影，讓許多為主流媒體所遺忘或漠視的地方議題，在客台的《村民大會》得以發聲，更透過媒體的近用讓更多的人，了解事實的真相引起共鳴。

村民大會

	村落開講	棚內開講	時數	參予人數
2007	20	32	52	3800
2008	30	22	52	4400

除此之外，客家電視更到北中南東等地，和觀眾面對面的座談方式，讓觀眾可以了解客家電視，監督客家電視，提供客家電視的製作團隊，對於電視節目的看法或建議，而這也是其他電視台不曾有過的。

傾聽觀眾的聲音座談會

	場次	人數
2007	8	211
2008	7	307

客家電視應監督族群政策

族群媒體除了讓族群擁有被保障的發聲及近用權外，更重要的就是監督的責任，在一般主流媒體較少關心族群政策下，族群媒體可以說是唯一會關注族群政策的，而政府在近幾年才發展的客家政策，其實都仍在摸索階段，怎樣對客家才是好的，怎樣才能對多元族群有所貢獻，有監督才有進步，能有一個獨立自主、不受干涉的公共媒體擔負起監督的角色，對客家族群發展絕對是好多於壞。

客委會媒體政策憂喜參半

行政院客委會在2008年10月初正式提出「客家基本法草案」，其中的第15條「政府應保障客家傳播及媒體近用權，辦理及評鑑客家電視及全國性客家廣播電台。」，從條文中，我們欣喜的看到，政府以法案的方式保障客家傳播及媒體近用權，然而該條文後半段卻又有模糊的解釋空間，未來客台或全國性客家廣播電台會不會和現在的情形差不多，仍是政府編列業務費，委託給公共電視基金會製播，甚至條文中所謂的評鑑，是如何的評鑑法，語焉未詳，甚至連媒體應有的獨立自主，也隻字未提。

獨立建台所費不貲

最近原住民文化傳播基金會即將成立，並營運原住民專屬的媒体機構，而行政院客委會主委也曾提出客家電視同樣以客家基金會的方式來運作，但客家電視若要要獨立建台，所需經費卻非目前每年約4億就足夠，資金、法律的完備都還有待克服。

預算改捐贈公視法修法

而目前補足在公廣集團內的法條依據，可謂最經濟實惠的方案，如何透過修法讓客家電視台的經費能夠以捐贈的方式，來解決和採購法的衝突問題，並在公共電視法裡面以專章的形式，確定客家電視台的組織架構、營運模式及監督機制，確立客家電視台的法源，將是客家電視公共化的重要依據。

B-2與談人發言大綱-崔梅蘭

2009-04-14T21:40:00.000-07:00

百家爭鳴的出路-頻道事業進退場機制再探／緯來電視網營運管理處協理崔梅蘭

一、失衡的市場早就讓大部分的頻道都已經退場？

依照國家通訊傳播委員會(NCC)的統計，截至98年2月底止,，依據衛星廣播電視法申請取得「衛星廣播電視節目供應者執照」，也就是通稱的「頻道執照」的業者，共96家、總計211個頻道。

＊在現行「類比頻道」的技術限制之下，有線電視系統可以傳送的頻道總數大約是110個左右。扣除：法定必載的無線電視頻道（衛廣法第37條）、主管機關指定必載的客家、原住民頻道（衛廣法37條之1）、依法需免費提供的1到2個地方專用頻道（衛廣法第25條）及節目表頻道，系統可以自行利用的頻道位置，也就是各類頻道可以爭取的上架位置約僅有96個。

＊依照最近3年的市場資料，以上96個－－姑且稱之「依據自由市場機制」被播出的頻道中，大約只有65個左右的頻道，可以從系統收到授權費用。

其他30個頻道，都是必須付費給系統，才能夠買到頻道的播出位置。這其中包括：所有的購物頻道、大部分的宗教頻道、股市財經頻道，以及以時段外包搭配商品銷售為主的「類購物台」頻道。

＊雖然有線廣播電視法第42條第2項明文定有：「節目由系統經營者及其關係企業供應者，不得超過可利用頻道之四分之一」，即垂直整合的限制。

但在「交叉授權」的情形下，上述65個收費頻道中，有接近60個頻道都是由系統經營者所經營或代理，並且一律佔據了較佳的頻道位置。

＊在已然形成的市場獨占與壟斷結構下，系統業者的購片預算5年以來都是幾乎固定的每月每戶240元，而且簽約戶數均僅有系統實際戶數的60﹪左右。

每月每戶240元的預算，由5大MSO分別經營或支持的6到8家頻道代理業者，每年進行談判分配。

＊頻道授權收入的多寡，與節目受觀眾喜愛的程度，幾乎毫無關聯。

頻道是否獲得播出？能否被定頻播出？與頻道受收視戶歡迎的程度，也並非絕對相關。

提升頻道經營的唯一誘因，僅剩下完全量化的收視率數字及其所代表的廣告收入。造成我們的頻道經營，早已經偏離了有線電視分眾的原始起點。

所以說，失衡的市場，早就讓大部分的頻道都已經退場了

二、失靈的監理讓留下來的頻道也陷入了集體沉淪？

＊同樣是來自於NCC的統計，以民國97年度為例，衛星電視頻道因為節目內容違規，而遭NCC裁處案件的共有155件；總罰款金額為新台幣6,760萬元。其中有高達100件、總計5,640萬，是因為「節目內容之嚴重廣告化」，而遭到處罰。

每件動輒數十萬的罰鍰金額不可謂不輕，為何卻難收遏阻效果？

NCC在2008年中第一次依法公布了部分衛星電視頻道，二年一次營運評鑑的評鑑結果。在這一次受評的62家頻道當中，有40家是全部合格，15家是合格但有部分情節應改進；有7家則是被列入限期改正名單。

在公佈限期改正的8個月之後，NCC在今年3月的委員會議中，針對其中的5個頻道，又作出了罰鍰30萬元及「再限期2個月內改正」的裁處。並且首度宣示：如逾期不改正，NCC將會視具體情況依法分別為停播或註銷執照處分。

大部分的罰單，尤其在「節目廣告化」的情形，電視台都會轉嫁由客戶來承擔。高額罰金的規範效果如何？其實不言可喻。

在該些被NCC評鑑為應限期改正的頻道中，有的因為販售時段，節目廣告化的情形嚴重，幾乎已經形同另類的購物頻道；有的是節目內容屢遭民眾申訴，迭經重罰仍未見改善；甚至有業者從2005年至今已被核處27次之多，卻依然故我。

形同虛設的規範，讓媒體經營的責任也完全的空洞化了。

媒體竭盡所能的銷售一切、換取最大營收；在市場繁榮時期是如此，一但面臨衰退的恐懼，就更難以抵擋「有為者亦若是」的壓力。尤其當經營的利潤完全的私有化，經營的成本卻大部分由外部承擔時。

所以，留下來的頻道，又有什麼不同呢？

失靈的監理，助長了市場的歪風，大家都陷入了集體的沉淪。

三、還要繼續作美好的囈語嗎？我們的觀眾其實根本沒有收視選擇權

就像媒體改革的主張，每每因為經營財團的利益，而受到很大的影響一樣；頻道的進退場機制，所以遲遲無法建立，和有線電視的產業結構，也是有著密不可分的關係。

在水平與垂直整合的威力下，真正掌握頻道規劃權力的其實是系統。

五大有線電視系統的經營者、幾個頻道代理商、加上特定的有力人士，不到10人，決定了頻道播出的可與否、位置的擺放，也決定了你我的收視。

主管機關並不是沒有嘗試過，以促進市場競爭的方法，來消弭市場的壟斷程度，引導產業的正常發展。例如：協助發展直播衛星（DTH）、開放中華電信MOD的經營等等。

只可惜，直播衛星受限於消費習性，發展迄今，所吸納的收視戶尚不及2萬戶。MOD則是在頻道畏懼於「下架」威脅的現實下，遲遲無法取得關鍵性的節目容，區區數十萬戶的用戶規模，尚難以撼動488萬戶（截至97年12月底NCC統計）的有線電視。

主管機關也曾經試圖，運用公權力的手段，介入系統的頻道規劃。所以在新聞局時代，曾經頒定了「有線電視頻道規劃與管理原則」；NCC的一屆委員也制定過「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」，以作為主管機關針對系統業者申請變更頻道表時－－即系統申請將特定頻道上架、下架、或挪移位置時，應否准許的審理依據。

現在大家所熟知的「頻道位置區塊化」及「公益與闔家觀賞頻道，應置於第2至第25頻道」等，就是來自於上述「管理原則」與「參考指標」的要求。

然而，上述「管理原則」及「參考指標」中所訂定的其他多項核心規範，例如：
「…（頻道表之規劃）是否尊重消費者收視習慣，將收視滿意度較高的頻道置於第78頻道之前…」；「較受歡迎之頻道是否置於相對應之位置」；「替換頻道之節目品質是否相當或高於原頻道」；「（頻道之）變更是否有助於促進頻道類別之多元性」；「是否尊重弱勢權益及促進本國文化均衡發展」；「是否有利其他弱勢族群的收視權益」；「（移頻時）是否有進行收視戶意見調查，有無與消費者團體進行協商」…等等；則都在一屆NCC委員「尊重市場機制」與「不宜過度干涉系統營運自由」的堅持下，昇華為「精神上的最高指導原則」以及「宣示條款」，少有案件是以此作為具體的審理標準。

長久以來，NCC對於系統所提出的頻道變更申請，幾乎照單全收的結果就是：「新頻道很難排進，舊頻道劃地為王」；「即使是收視滿意度較高、較受民眾歡迎或是評鑑良好的頻道，仍然可能被任意的調動頻道位置，或是遭拒絕播出」；「即使是屢受爭議、表現不佳、甚至是評鑑不合格的頻道，依然可以不動如山」

系統主宰了頻道的進退場，不到10人決定了你我的收視，是福？是禍？

四、結語

＊現有頻道的經營者及擁有者，如果不能善盡媒體經營的社會責任，就該面對退場的壓力。

如果經營者取得執照、擁有播出位置後卻沒有好好利用，等於是剝奪了其他人想「近用」的機會，其實更不公平。

透過衛星廣播電視法相關條文的增訂與修正，以完備頻道事業的申設、換照以及評鑑的審查流程與審議基準，並引進公民審議的精神，確實有助於頻道經營的提升。

如何在相關法規中明確形成一套頻道的經營者與評鑑者，都能夠遵循的獎懲制度與標準，確實是當務之急。

＊但是，如果現有的市場結構難以有任何的改善或調整？主管機關對於現有結構下的有線電視事業，又沒有相對強化的規範與監理作為的話：縱算是排除萬難，展現了巨大的魄力與決心，終於祭出了停播甚至是撤照的處分；退場後的頻道及其經營者，換個名義「借殼上架」或是重新申請執照、照樣上架播出，又有何困難？又如何奢談「新頻道的進場」、甚至「優質頻道的引進」？

作為國民最主要的娛樂及資訊的來源，以及國家最重要的基礎寬頻網路－－有線電視的市場結構與相關的經營規範，確實值得更深切的關注與檢討。期待主管機關能夠善用政策工具，適度導引產業發展的方向。

A-2與談人發言大綱-鍾裕淵

2009-04-14T08:56:00.000-07:00

產業民主在公視／公視副總鍾裕淵

一、前言

財團法人公共電視文化事業基金會（以下稱公視）依法經營公共電視台，自1998年7月1日開播至今，已逾十年。多年來，公視製播優質多元節目同時，逐步建立會內各項經營管理制度，希望形成健全的企業文化，實踐公共電視理想，促進公民社會發展。

二、產業民主在公視

從公視整體經營管理政策：以人為本、客觀公正，可看出公視尊重每位員工工作價值，制訂人事、薪資、考核制度及各項規範時，過程透明而公開，從討論、溝通、修正而產生共識，保障每個人權益，力行產業民主。茲就歷年重要員工權益事項，簡陳如下：

（一）考核制度建立

公視自1999年12月起推動績效考核制度，內涵引進企業管理精神，強調個人績效優劣是「相對」概念。基於尊重員工對個人績效自主性與負責，由員工列舉個人具體貢獻事項並自我評估後，再由主管初複評，決定績效評等，同時主管有責任與員工就考核結果進行說明溝通與輔導協助，讓員工更發揮應有潛力與水準，期使考評制度更臻功效。

（二）薪資制度建立

2000年9月本會完成薪資制度改制，採複式薪資結構，並建立以績效貢獻度為導向之職等晉升機制，使高績效貢獻之員工薪資得以相應成長。

人事薪資制度之建立，是公視人事管理模式重整與績效理念展開，也因此，會內良善溝通更形重要，而管理階層除肩負型塑優質企業文化責任，更需認真了解員工期望與自我目標，建立工作上良好互動。

（三）員工申訴制度

本會自1998年9月即通過施行「人事評議辦法」，設人事評議委員會，處理員工基本權益申訴案件，並於94年2月通過施行「受理檢舉及申訴案件處理要點」，建構本會內部多元監督機制，受理內外部檢舉本會經營管理違法情事。

（四）納編定期人員

92年01月21日本會第二屆第十八次董監事聯席會議決議通過「本會定期契約人員勞動條件調整案」：凡正式受雇於本會，無論定期或不定期契約人員，其考勤、獎懲、休假、終止契約及退休，均依法保障，並無差別。

當時本會除編制人員外，另聘有定期人員，一年一聘，到期續約，其工作內容，實質上均為繼續性工作，屬不定期契約員工。為納編此類員工，本會與工會代表，自92年5月13日起，按各部門定期契約人員之工作性質，至92年11月17日止，經7次討論協商，確認212人，應更訂為不定期勞動契約。

93年07月27日，本會第2屆第36次董監事聯席會議，決議通過定期契約勞動條件調整案，實際納編206人，依勞基法第十條規定，前於本會工作年資均予承認。

三、未來展望

公視受全民托付，建立為公眾服務之大眾傳播制度，彌補商業電視不足，為深化公視民主內涵，期逐步落實如下原則：

（一）提升互動：

關於員工權益事項，鼓勵員工參與決策過程、提供意見。本會除主動與工會協商議案外，並歡迎各部門主管及相關人員參與，共同檢視提案內容提出見解，本會得彙整多方意見，建構更完整制度，以提升決策品質與共識。

（二）解釋決策：
協商過程，充分解釋決策主要考量，並同步公告協商進度，讓員工瞭解問題爭點，形成共識過程，進而相信決策作成，係基於所有員工意見與利益，建立勞資雙方互信與向心力。

（三）回饋調整：

決策通過施行，應向員工說明新制目標與規則，使員工明確瞭解新制影響與期望，以降低對制度質疑，並經由施行過程，接納員工提出改善意見，修正未來決策方向，任何制度不應萬年不變，因為內外環境隨時改變，因此，保持對環境及輿論敏感度，隨時相應調整，使勞資雙方在公平基礎上，建構企業永續。

四、結語

自1998年七月開播至今，公視堅持製播水準，持續受觀眾口碑及收視率肯定，進入21世紀後，傳播科技快速發展，數位革命時代來臨，公視有責扮演廣電媒體進步典範，樹立良性發展指標，導引優質文化不斷衍生。據此，公視企業發展，持續以提升國家文化品質為目標，內部管理更在重視「員工權益」之原則下，落實產業民主，永續企業經營。

由於媒體成果涉及藝術表現，難以量化，任何制度執行，除員工願克服困難配合，管理階層更需注重員工心理調適與行為理念改變過程，不斷溝通，降低爭議，讓員工發揮應有潛力與水準，內化企業經營目標至每位員工。

公視之成立，是民主社會發展重要一環，從觀念建立、經營管理、節目製播到公共服務各層面，都必需持續深耕，以致開花結果，因此，公視全體成員必須投注更多熱情與前瞻規劃，才能使公視成為台灣無可取代公共媒體，得到社會大眾認同，並承擔健全國內廣電生態長遠責任。

A-2與談人發言大綱-胡漢新

2009-04-14T08:54:00.000-07:00

自治、專業與效能--產業民主在公廣／華視執行副總胡漢新

1、面對數位匯流下的台灣影視環境，談華視在台灣公共廣播集團(TBS)中的〝公共價值〞任務與角色。
2、面對數位匯流下的台灣影視環境，談未來華視的人力因應與職能訓練。
3、談華視在推動產業民主下的具體工作。(年度員工大會/定期與工會的溝通餐會/部落格)

A-3場次導言-族群頻道的公共責任與價值

2009-04-13T18:56:00.000-07:00

扁政府設立了原住民及客家兩個頻道，相對於過去國民黨執政時期，讓台灣的少數族群有了較多發聲的機會。但制度的設計，兩個頻道卻是不折不扣的政府電視，黨政軍並未真正退出媒體，民間團體及部分媒體工作者主張族群頻道公共化，加入公廣集團，讓族頻道成為真正獨立、自主、公共的媒體。然而，政治力量卻一直不肯放手，也有人認為，一但加入公廣集團族群頻道恐怕會失去族群的主體性。到底族群和公共媒體應該有什麼樣的關係？又該透過什麼樣的制度讓族群頻能自主、獨立與公共？

A-2與談人發言大綱-巴正坤

2009-04-10T08:12:00.000-07:00

自治、專業與效能--產業民主在公廣／華視工會巴正坤

1.公股釋出條例所提及的編列附負擔的部分，新聞局一直迴避編列這筆預算。然而華視自從被納入公廣集團之後，受限於法規以及公廣集團的職業倫理，在商業行為上，受到了極大的限制。

而不同於公廣集團內的其他電視台，能在沒有營收壓力的情形之下，製作符合公廣集團理想的節目內容。華視在未受任何公部門預算的資源挹注的情形之下，必須要自負盈虧，然商業競爭又受到法令限制，這使得華視因非戰之罪，在營運上呈現虧損的問題，進一步的導致無法就發展競爭力與優質節目內容投入生產成本，導致惡性循環。而與之一體兩面的問題，則是在虧損營運之下，員工的勞動條件越趨劣化，創造媒體價值的華視員工與員工家庭直接的陷入生計問題。華視工會盼望政府能夠實踐當初規劃公廣集團的理想與責任，具體來說，當以附負擔彌補華視在因為維護公廣集團理想而退出的商業行為所損失的營收，莫讓華視只有義務，卻沒有權利。讓華視員工能繼續的在這樣的願景下奮鬥，以及避免虧損導致生產工具劣化的困境。

2.延續附負擔的主題，以公廣集團的媒體理想來說，我們更希望能夠讓公部門預算挹注華視能夠法制化、常態化，透過法令明確的規範政府與華視事業體的權利義務關係，合宜的投入預算，透過華視37年來的商業電視台營運經驗，創造符合公廣集團價值且具有商業競爭力的節目內容。如此不僅能提昇國內的媒體產業，華視的行銷與內容產製能力，也能成為未來公廣集團的金雞母，有機會更進一步的如同國營企業在為國民服務同時也挹注國庫資源一樣，讓公廣集團內唯一有商業能力的電視台為公廣集團的財務自主出一份心力。而這一切，都尚仰賴合理的對華視挹注公部門預算作為先期投資。

3.未來的公廣法修正案，由於性質將納入眾多不同性質的電視台，如果沒有基層資深的媒體工作者參與，可能會造成理想與現實的落差，更可能傷害到公廣法所涵蓋的媒體中所有員工與家庭的權益，因此工會希望能夠在未來公廣法修訂的時候，提供工會版本的公廣法修正案。

4.隨著華視公共化趨近，未來因民股產生的員工董事勢必會消失。然而華視的員工董事為國內產業民主已經帶來了相當良好的示範，也具體的為華視員工保障了許多權利。是否能夠在未來的公共化過程當中，積極督促政府延續並且擴大華視員工董事的設計，訂定相關法令，讓產業民主制度能夠在公廣集團內獲得制度化的承認，並且參考現行國營企業勞工董事席次比例，規範相當比例的董事會席次，使其制度化、常態化、穩定化。

5.公視基金會目前為華視最大股東，然而公視是直接受政府預算成立，因此該董事會成員受到社會公平與審議。然而華視目前的股權結構是最大股東為間接接受政府挹注成立的公視基金會，然而由於層層切割的關係華視董事會的構成反而不受任何公部門的節制與監督。然而華視最大股東卻又直接受政府資本成立，這又使得一般公司構成當中，大股東會因直接關連自身利益而對公司負起責任有所差異。導致一個不合理的現象，華視目前的董事會構成是有權無責，決策損失，董事會並不承擔風險，而受害卻由員工劣化的勞動條件以及政府投入公視基金會的資本來承擔，此事甚不合理。

6.民股購回的議題，建議政府宜更進一步加速辦理，自九十五年，華視配合公共化開始，剩餘的民股的購回就一直因為各種因素，包含著行政效率的不彰、程序爭議，以及政策搖擺的問題而延宕辦理。這招致華視面對一個很關鍵的問題，華視的法人型態一直保持公司的型態，而董事會當中，因此而分據有民股與公股。然而民股與公股在公司經營上的利益是互相衝突的，民股期待股票的持有應能獲利，然而公股則在經營上採取呼應公共政策，而避免過渡追逐獲利而失去格調或者危害社會價值。另一方面來說，民股尚未完全的購回，對於已經停止配利得華視員工股份十分不公，當時釋股時，華視員工信賴公司與政策，投入深加購買公司股票，然而今天股票卻成為不流動的死水，而政府允諾的鑑價購回又僅似大餅，基於這幾點的理由，盼關心台灣公廣集團發展的朋友們是允能進一步的協助工會推動民股購回的進程。

華視產業工會公廣法審議小組，對於公廣法修訂之主張

爰自民國九十五年起，國防部、教育部將其所持有的華視股份捐贈與公視基金會以來，華視便從過去的國有商業電視台，邁向新的角色－－公共化無線電視台。這個轉變，原本理應成為台灣媒體結構改革的里程碑，然而運作至今，卻只見初始體制設計不週的片片斑痕。

華視資產為全民所有

在歷史上，華視作為國家資本商業電視台，是由政府傾注資源成立的廣播媒體，其資金來源與服務對象，皆來自納稅義務人的資本累積；而後雖部分釋股至民間，但是在公共化之後，公共資本、也就是公視基金會，依然佔有71%強的股權結構；且依時年之立法，其公共資本應向100%持有整合。至此我們得已看出，華視不論歷史上或結構上，其均應為全民持有之電視台。

潦草的公共媒體政策，致使華視定位不明

然而，由於立法設計之瑕疵，在今日《公共電視廣播法》立法未竟理想之時，華視產業主要持股人「公共電視基金會」雖受公部門監督，然規模遠勝公視基金會之華視產業，卻因現今法案未授與其明確定位，而至今實質的法律地位，竟僅如同公視基金會旗下的子公司一般。如此龐大規模之公共產業，僅以基金會內規便能運作操控，例如，相較於公視基金會董事會成員，至少需受形式上公正客觀人士之審議，華視董事會的主要成員，竟全數移植自公視基金會，而不足額之法人代表部分，竟得僅由公視董事會指定產生；且華視的管理階層雖握有近兩百億的公共媒體產業，卻無法源依據可管理、監督。這一連串看下來，立法設計的種種疏漏其粗糙潦草簡直不可思議。而政府部門對原應為全民資產之華視產業不聞不問，亦讓人質疑：台灣是否真有公共媒體政策？

厚植文化產業，需賴政府資源挹注

因應台灣媒體環境之嚴重劣化，華視挾其雄厚資本與技術優勢，公共化後原應為台灣媒體注入活水。然媒體產業經營投資規模甚大，自公共化後，政府原應依據「無線電視事業公股處理條例」，持續投入資本於華視，提供華視於優質節目之產製給予支持。這筆攸關國內媒體環境良性循環之「附負擔捐贈」，原為政府公共媒體政策最為重要之投資，透過挹注已有優良基礎的無線公共電視台，快速的累積台灣文化產業實力；卻因政府無遠見的樽節支出，時至今日，歷經政黨輪替的兩黨政府，皆未予撥編，此實為台灣公共媒體之浩劫。

華視員工為錯誤政策揹負苦果

在惡性競爭的商業媒體夾殺當中，華視堅守公共媒體之立場，不願涉入惡質的商業資本競爭，然而華視原有的商業彈性與大眾娛樂頻道內容，卻因為缺乏投資而相形畏縮，在惡質競爭與投資萎縮一來一往之下，華視的產業經營漸趨惡劣，然管理階層有權無責，公部門撒手不管，其營運虧損極有可能轉為裁員減薪，由胼手胝足與華視奮鬥三十年的全體員工，承受最後的苦果和心痛。

華視－一個更好的公共媒體

也許會有人質疑，已經有了一個公共電視，為何還需要將華視納入公廣集團？為何需要那麼多耗費公共資源的電視頻道？事實上，成立公廣集團的理由之一在於透過資源整合，以達到公共廣電服務在節目種類、目標觀眾及討論主題的多元性；許多國家的公共電視台，如知名韓國KBS電視台，就分成較著重嚴肅社會議題及新聞報導、無商業廣告的KBS1，以及以優質的娛樂和戲劇節目聞名、並播放商業廣告的KBS2。因此，近年來以深度報導及文化藝術節目打出口碑的公視，與曾號稱「綜藝王國」、並擁有教育頻道的華視，確實可以建立起市場區隔，吸引不同的目標觀眾：公視著重特定民族、弱勢、社會菁英等收視族群，華視則可製作創新、雅俗共賞，且兼具娛樂性與公共價值的商業節目，服務到更廣大的普羅大眾。

在今天，一個公共化無線電視事業，依然很諷刺地被公共與商業互相的拉扯。華視產業工會，在全體會員歷時30年來與華視並進所累積的媒體專業以及公民責任的驅使下，決定提出我們對於公共媒體政策的主張如下，盼能針對作為國內最大公共媒體事業的華視產業，提供更明確、公平以及社會性的組織規範。

以下為華視工會對於華視定位的建議與公廣法修法之主張：

1、華視為一公共化之商業無線電視事業，且可播放廣告：依照《無線電視事業公股處理條例》，原政府部門持有的華視股份，已捐贈給「財團法人公共電視文化事業基金會」，因此，華視為台灣公共廣播電視集團下之一電視台，在未來成為優質影音內容的產製者、公廣音樂及娛樂頻道的經營者、台灣影音內容國際行銷的促進者。並依據無線電視廣播法第四十八條，公共化無線電視事業（即華視）可播送廣告。

2、華視所製作、播送之節目，應與公共電視有所區隔：華視擁有教育頻道、以及製作娛樂性節目的深厚根基，華視的特色，應為產製雅俗共賞並兼具娛樂性之教育、體育、綜藝及戲劇節目，據此與主打深度報導及文化藝術節目的公共電視做出區隔。

3、華視及子頻道為定頻必載之無線電視頻道：華視及其所屬之子頻道為公共化無線電視事業，應為有線電視系統及其他電信廣播多媒體服務平台之必載頻道，其電波頻率及必載方式，由新聞局會同無線電波頻率主管機關指配之。

4、華視應建立與閱聽人之溝通機制：為確保公共責任之落實，華視應設立常態性閱聽人評鑑委員會，以代表公眾監督華視之服務成效，工會應推派代表擔任當然委員，而董事會應定期聽取閱聽人評鑑委員會之建議；並每年由公廣基金會對公眾進行收視滿意度普查。

5、政府應編列預算挹注華視以維護公共價值：華視因受到《無線電視事業公股處理條例》第十三條第三、四項之限制，在「兒童節目時段不得插播廣告」以及「不得播放政黨或宗教團體廣告」兩方面，造成了廣告收益減少、更加擴大財務的缺口，新聞局應編列預算補償華視之損失，以維護公共利益不因財源匱乏而受損。

6、華視董事會遴選，應透明公開、適才適用，且員工有權參與決策過程：公、華視的性質、定位差異甚大，經營思維也該有所不同，但雙方董事會的重疊比例卻非常高，而以公視思維經營華視的後果，便是經營成效不彰。因此，華視董事會的遴選，應適才適用，避免定位不清，且工會得推選代表參與遴選委員會。

7、落實產業民主，員工應有權參與經營階層之遴選：華視董事會之遴選，應比照《國營事業管理法》第三十五條之規定，應至少有五分之一席次由華視產業工會推派之代表擔任，且工會得提名董事候選人。此外，總經理一職，應訂定公開遴選辦法，且通過員工過半數同意。

B-2與談人發言大綱-鍾瑞昌

2009-04-09T10:00:00.000-07:00

百家爭鳴的出路-頻道事業進退場機制再探／衛星電視公會鍾瑞昌

1、過去有關〝頻道總量管制〞之研究
2、NCC籌設期間對於〝頻道內容產業〞之定位

3、頻道事業當前面臨的問題
（1）內容本身
（2）市場因素
（3）產業失衡
（4）競爭問題
4、頻道事業如何進行退場機制
（1）頻道退場不完全等於內容退場
（2）進場頻道能否保證內容品質
5、頻道事業的期許
（1）可考慮節目內容退場
（2）CATV全數位化與平台化
（3）塑造競爭的環境與選擇的機會

B-4場次導言-產製部門健全化與影視基金

2009-04-09T09:56:00.000-07:00

台灣強調本地（連接於國際的）認同，至少二十多年，但電視劇與電影這兩種攸關認同內涵的文化產製，剛好從1980年代末期以來，最為疲弱。談認同卻欠缺日常影視文化的滋潤，箇中原因眾多，但欠缺穩定且規模夠大的影視基金，是最重要的原因之一。

在美國與香港，這個基金大致是政府許可下，私人行為的產物，如好萊塢大廠與其電視公司及香港無限電視公司TVB。在西歐、加拿大與南韓，影視基金是公共政策的產物，表現為偉岸的BBC、NHK、KBS…，也表現為政府撥款、對私人廣電業者廣告收入的特別課捐或者綜合二者而成的龐大影視基金。在兩岸及寰宇接觸只會更頻繁的年代，我們究竟有沒有本地影視文化可以貢獻世人，既有本地的（影視）文化認同，又能欣賞海外的影視文化，並在這個過程，彼此損益折衝，顯係重大的挑戰。我們希望通過「產製部門健全化與影視基金」的討論，邀請國人與政治人物，共同思考，找尋出路。

B-3場次導言-內容共管架構

2009-04-09T09:55:00.000-07:00

從過去新聞局到現在的NCC，我國的傳媒主管機關一直握有對不當內容的裁罰權力。不論裁罰的根據是少數行政長官對公序良俗的堅持，或是藉專家學者的共議作出裁判，其運作機制從來不能免除干預言論自由的批評，不只業者不服氣，持不同理念的公眾也未必認同，原因一面在裁決權力收束在少數人之手，一面是法令的空白與模糊。而內容裁罰的結果若還作為撤照依據，難免引發物議。

相較之下，歐美國家採行已久的政府、產業、民間社會的三方共管架構，似是可行的辦法。目前我國的衛星廣播事業已有同業公會通過節目與新聞自律條款，但相關法令並未調整而能賦予足夠的權能，而公民社會的多重意見也難以制度化地參與其中。產業自律在內容管制架構中的位階為何？自律機制運作的制度性與物質性依據該如何設計？公民社會對媒體內容的異見如何有效傳達並發揮約束作用，使收視率不再是廣電媒體經營上的唯一考量？公民社會的代表性如何確定？而主管機關該如何促成產製與消費端意見的整合，並推動相關共識的落實？這些困惑有賴在這一場次中的與會者討論，提出可能的解方。

B-2場次導言-頻道事業進退場機制

2009-04-09T09:53:00.000-07:00

我國從90年代開放電波資源後，媒體市場百家爭鳴，百花齊放。然而，政府開放市場同時缺乏有效管理與配套，致使媒體結構失衡、惡性競爭，內容貧乏、新聞商品化等現象，日益嚴重。台灣媒體亂象可謂是市場失靈與國家失靈的產物，例如因為缺乏嚴謹的進退場機制，以致於頻道表現雖然糟糕，只要有寡占系統的財團在背後撐腰，仍能繼續存在；同時卻有很多頻道被系統業者拒於門外，苦無上架機會或是公平議約條件。

近年來，民間社會呼籲政府建立有效的進退場機制，以解決媒體亂象，但至今仍未見進展。 2005年，新聞局未通過八家衛星電視頻道換照，引發法規範不足及言論自由的爭論。2006年獨立主管機關NCC成立，至今廣電三法修法仍在研議中。到底我國應該如何建立一套有效的媒體進退場機制，能使市場結構正常化、競爭公平化、媒體表現符合公共利益？媒體進退場機制該如何設計、有哪些審查標準以及審查程序？為了回答這些問題，本場次邀請主管機關、電視業者、學者專家共聚一堂，為我們解析目前媒體結構失衡、表現惡化的原因以及進退場機制設計的可能方向。

B-1場次導言-NCC的管制哲學與政策

2009-04-09T09:51:00.000-07:00

國家通訊傳播委員會（NCC）成立三年有餘，至今其管制作為或不作為可謂毀譽參半，外界期待其積極任事或消極放任者，所在多有。其中關鍵，牽涉到通訊傳播主管機關的管制哲學，究竟是「管得越少越好」，抑或是揚舉積極介入並導正通訊傳播市場結構與秩序，方是符合國民殷盼和公共利益的管制哲學與政策呢？

NCC 是否應有準立法和準司法權？是否應有完整的通訊傳播政策制訂權？是否應在管制監理之外，也應擁有獎勵、輔導等政策工具？千呼萬喚始出來的NCC，在產業利益和公民利益的拉扯之間，如何謀求平衡點？又如何在數位匯流的急遽變化中，為台灣通訊傳播與影視產業開創新的境界？

A-4場次導言-公民社會對公視的期許

2009-04-09T09:46:00.000-07:00

各國公共電視的發展向來是該國公民社會壯大與否與社會多元化程度的指標之一。台灣從威權國家走到民主國家，從政治改革走到媒體改革及各種結構的改革，從3台電視頻道走到100多台，更從官控無線電視、走到黨政軍退出、有線電視開放、公廣集團頻道建立。從政運分子對體制的衝撞，到學者、媒體改革人士倡議媒體開放，到如今「公民參與媒體改造聯盟」(以下簡稱媒改盟)的成立運作，不可不謂朝向進步、民主、自由、多元的方向在前進。這樣的前進無論是緩慢或是迅速，是否朝向預期的結果和方向行走，公民的意識和力量都在日漸的茁壯，公民社會也在與日俱增的擴大，整體來說是值得欣慰的。

衛星公會自律委員會的成立，是媒改盟努力的一個里程碑，象徵公民團體對於商營電視台的制衡機制。那麼，屬於全體公民的「公共電視」，就不須要公民團體的監督制衡了嗎？事實上更加須要，正因為公共電視屬於全民所有，更應該公開透明化內部運作，受到全民的監督及參與。今年1月1日由台灣媒體觀察教育基金會(以下簡稱媒觀)、公民監督國會聯盟、社區大學全國促進會所發起的「搶救公視監督國會」大遊行，以及後續帶動藝文界自發性舉行「搶救公視大作戰」抗議活動，是公民團體具體參與監督及捍衛公共電視的最佳寫照。

現今的公共電視以及公廣集團，一方面因內部運作不夠透明、管理失當等問題，面臨國會凍結預算的困境；另一方面，政府卻想藉機將黑手進一步深入公視，提出審查播出內容的修法案。以媒觀為首的公民團體，除了到立法院進行拜會與遊說，並要求公視董事長鄭同僚簽署「對社會大眾承諾書」，更以承諾書中要求公視高層落實「產業民主、公眾監督、資訊公開」等原則為前提，舉行搶救公視、要求國會解凍預算、撤銷內容審查修法案的大遊行。後續效應除了引發藝文界的自覺自醒，修法案也撤銷。然而，公共電視要如何達到民間的訴求，其內部營運如何在機制上容納民間的參與？其內容是否真的達到足夠的多元性並提供少數、弱勢族群的發聲空間？本場請到了長期參與媒體改革的公民團體代表，一起來討論這個議題。

A-2場次導言-公廣產業民主

2009-04-09T09:43:00.000-07:00

自2006年公廣集團初具雛形，其中的各台員工面臨工作環境與條件的變化，而對於自身勞動權益及所服務媒體的走向，都有極多的討論與意見，而公視工會則在該年底提出「增設員工董事」的建議。

因此，員工如何在公廣集團之經營階層中表達集體意見與參與經營，成為當前公共廣電制度發展的一項重要議題。但亦有論者以為，在當前公廣亟需在惡劣媒體環境中突破困境、或者公廣特有的「服務全民」宗旨下，員工董事制度不宜貿然實施。本場次邀集公廣集團內華視與公視的工會代表與經營階層等，從員工權益、經營效率、組織特性、內部文化等角度，共同分析未來公廣法中，是否與如何設置員工董事、以及其他落實產業民主的可能政策。

A-1場次導言-我們的修法建議

2009-04-09T09:40:00.000-07:00

《公共電視法》於民國1997年六月制定公布，期間曾為公視營運需要，分別於2001年及2004年進行小幅修正。而今鑒於社會、政治與科技環境變遷，包括《廣播電視法》第五條黨政退出廣電媒體修正規定、《無線電視事業公股處理條例》之實施，以及數位化傳播趨勢與公眾廣電需求發展，有必要將現行《公共電視法》之架構與內涵進行修正為《公共廣播電視法》，以擴大公共廣電媒體架構，提供公眾更高品質、更多元均衡之公共廣電服務。

媒改社長期關注、推動台灣公共媒體的發展，主張以下修法原則：

1、整合現有公共廣電媒體資源，建立統合治理與財務架構，發揮公共資源綜效。
2、強化內部治理效率，釐清監督管制（董事會）與經營管理（執行長）之權責分工。
3、確立董事會性質，增加董事之公眾代表性以及提名審查過程之公開性。
4、落實公共問責與公眾參與，董事會需主動積極蒐集公眾意見，並公開向社會及立法院提出年度工作與自我評估報告。
5、擴大公共服務範圍，包含特殊服務（如族群或兒少、藝文）、數位平台、海外服務等。
6、保障並擴大財務基礎，以有效實現公共廣電服務任務。

為了促進社會各界投注對公共媒體體制的關心，凝聚公民社會的期待與共識，媒改社擬於本場次提出《公共廣播電視法》修正條文草案，期望各界不吝指教討論。

A場-公共廣電與多元社會-完整議程及與談人

2009-04-09T09:36:00.000-07:00

A場、公共廣電與多元社會（103教室）

時間	主題	與談人
8:30-9:00	報到
9:00-10:20	全民媒體：公視體制的更新與擴大--我們的修法建議	主持人：翁秀琪（政治大學新聞系教授）魏玓（交大科技與傳播系副教授）鄭同僚（公共電視董事長）新聞局主管（邀請中）管碧玲（立法院教育委員會委員）
10:30-11:50	自治、專業與效能--產業民主在公廣	主持人：簡錫堦（台灣促進和平基金會執行長）巴正坤（華視工會代表）謝啟明（公視工會代表）鍾裕淵（公共電視視副總經理）胡漢新（華視副總經理）劉昌德（政治大學新聞系副教授）
12:00-13:00	午餐
13:00-14:20	休戚與共--族群頻道的公共責任與價值	主持人：羅世宏（中正大學傳播系副教授）童春慶（原民台副台長）陳君明（客家台員工）蔡中涵（原民族群代表）陳板（公視董事）林福岳（東華大學民族語言與傳播系助理教授）
14:30-15:50	傾聽人民的聲音--公民社會對公視的期許	主持人：葉大華（台灣少年權益與福利促進聯盟祕書長）蔡蕙如（台灣媒體觀察教育基金組織發展部主持）高茹萍（社區大學全促會主任）謝國清（全國家長團體聯盟理事長）賴中強（律師／公搶盟工作小組）喀飛（同志諮詢熱線）
16:00-17:00	總結	主持人：馮建三（政治大學新聞系教授）各場主持人

B場-國家管制與新聞自由-完整議程及與談人

2009-04-09T09:35:00.000-07:00

B場、國家管制與新聞自由（302教室）

時間	主題	與談人
8:30-9:00	報到
9:00-10:20	獨立於誰？ NCC的管制哲學與政策	主持人：陳世敏（卓越新聞獎基金會董事）翁曉玲（NCC委員）劉孔中（中研院法研所籌備處研究員）曾昭媛（婦女新知秘書長，公民媒改聯盟）羅世宏（NCC Watch計畫主持人）
10:30-11:50	百家爭鳴的出路--頻道事業進退場機制再探	主持人：洪貞玲（台灣大學新聞系副教授）鍾起惠（NCC委員）鍾瑞昌（衛星公會秘書長）陳炳宏（師大大傳所教授）曾國峰（政治大學廣電系助理教授）崔梅蘭（緯來電視網營運管理處協理)
12:00-13:00	午餐
13:00-14:20	在良知與收視率間拉扯--媒體內容共管架構的必要性	主持人：紀惠容（勵馨基金會執行長）管中祥（台灣媒體觀察教育基金會董事長）陳依玫（衛星公會自律委員會主委）莊豐嘉（台灣記者協會會長）鍾起惠（NCC委員）
14:30-15:50	長於斯，用於斯！產製部門健全化與影視基金	主持人：胡元輝（公共電視前董事長）馮建三（政治大學新聞系教授）陳世敏（卓越新聞獎基金會董事長）何乃麒（新聞局廣電處長）康凱（台北市電影電視演藝業職業工會理事長）
16:00-17:00	總結（此場為103教室）	主持人：馮建三（政治大學新聞系教授）各場主持人

2009媒體公民會議 EDM

2009-04-05T00:23:00.000-07:00